1. El 24 de diciembre de 2024 entró en vigencia el Código de lo Contencioso Administrativo, aprobado por ley 20.333, de 11 de setiembre de ese año. Sobre el nuevo sistema ya existen diferentes aportes de la doctrina administrativista y procesalista[1].

Ese Código tuvo, como modelos, los distintos proyectos de reforma del sistema de justicia administrativa[2], los códigos de algunos sistemas como la Ley de la Justicia Administrativa alemana (Verwaltungsgeritchsordnung – VwGO), de 21 de enero de 1960 y la Ley española 29/1998, de 13 de julio de ese año, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con sus modificativas, así como modelos como el Código Modelo EuroAmericano de la Jurisdicción Administrativa, elaborado en un proyecto conjunto entre investigadores de Europa y América entre 2006 y 2010 y aprobado en Niterói en 2010, y el Código Modelo de Procesos Administrativos –Judicial y Extrajudicial – para Iberoamérica, del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, de 2012. Pero además el CCA tuvo, como fuente fundamental, el Código General del Proceso, que no solo es el se prevé como marco residual para completar el sistema normativo de la justicia administrativa (v. remisión general del art. 207) y para completar algunas regulaciones específicas (v. remisiones de los arts. 167, sobre medios de prueba y 196, sobre recursos), sino que es el cuerpo normativo del que se trasladaron múltiples soluciones concretas.

2. Al preparar el proyecto en la comisión creada por el art. 14 de la ley 20.010, y trabajar en concreto en el traslado de esas soluciones concretas, se prestó especial atención por una parte a los distintos debates sobre el alcance de algunas soluciones del CGP, para tratar de consagrar una regla que definiera el punto[3], y además a aspectos que no fueron regulados específicamente por el CGP, que plantean diferentes problemas en la práctica, para consagrar una regla expresa.

En diversas actividades sobre el nuevo régimen he planteado la posibilidad de, si se me permite la licencia lingüística, “ceceizar” el CGP; es decir, completar vacíos del sistema normativo general con reglas expresas del CCA, que podrían tomarse como disposiciones que refieren a supuestos “análogos” o, más específicamente, esencialmente idénticos aunque referidos a un sistema especial.

Pongo por ahora cuatro ejemplos en los que creo que esa integración es perfectamente admisible, con el propósito de provocar el debate.

3. El primer ejemplo es el supuesto en el que, en el plazo para contestar la demanda, el demandado presenta un escrito autorizando a una persona a retirar el expediente, por caso, para controlar la copia de la demanda y sus adjuntos.

En el sistema del CGP, en casos como ese, u otros similares, se ha sostenido que se trata de un acto de comparecencia al proceso, incluido como actitud frente a la demanda (CGP: 132), por lo que una presentación de ese tipo siempre debe determinar la preclusión del plazo para asumir cualquier otra actitud, como oponer excepciones previas o contestar contradiciendo. Personalmente creo que salvo que se pueda interpretar que la voluntad del demandado fue la de limitarse a comparecer, o que además de realizar un acto como el señalado el demandado haya asumido otra actitud (por ejemplo, anticipar argumentos sobre el fondo), el art. 132, que consagra una aplicación de las máximas de eventualidad y preclusión, debe interpretarse razonablemente. Afortunadamente, la jurisprudencia se viene orientando en ese sentido[4].

Pues bien: el CCA, en su art. 112, establece expresamente que la presentación de un escrito autorizando a cualquier persona a retirar o reintegrar el expediente, presentar escritos o documentos, retirar copias de escritos, actas, registros de audio o video de las audiencias, documentos probatorios, testimonios o certificados, oficios o exhortos, no puede implicar, en ningún caso, la preclusión para realizar el acto procesal que corresponda.

De modo que, para volver al caso anterior, si la parte demandada, dentro del plazo del emplazamiento, presenta un escrito autorizando a una persona a retirar el expediente para controlar la copia de la demanda y sus adjuntos, la presentación de ese escrito no puede implicar la preclusión del plazo para asumir cualquier actitud frente a la demanda.

A mi juicio, ante la ausencia de una determinación del alcance del concepto de mera comparecencia, y mientras no exista una modificación del CGP, esta regla del art. 112 del CCA puede extenderse por analogía al sistema general.

4. El segundo ejemplo es el caso en que el actor introduce una ampliación de demanda y la providencia que confiere traslado al demandado de esa ampliación se notifica a este último cuando le está corriendo el plazo para contestar la demanda original.

Dado que el CGP no regula el punto en forma expresa, por una parte se ha postulado que la demanda debe contestarse en el plazo original y la modificación en el nuevo plazo, pero también se ha puesto sobre la mesa el riesgo que la primera comparecencia entraña, en cuanto podría considerarse que, al comparecer y solo contestar la demanda original, precluye, por la máxima de la eventualidad, la posibilidad de contestar la ampliación. Personalmente entiendo que esta última interpretación no es razonable, pero lo cierto es que el punto ha generado dudas en la práctica.

El CCA regula la ampliación de demanda en su art. 157, que luego de establecer expresamente que en caso de cambio de demanda el tribunal debe conferir traslado al demandado por el plazo de treinta días, añade lo siguiente:

Si el demandado no hubiere contestado la demanda originaria al momento de notificársele el traslado del cambio de demanda, podrá contestar la demanda y su ampliación en un mismo acto, dentro del plazo conferido para contestar la ampliación de demanda (destacado mío).

De modo que no solo se establece expresamente el plazo para contestar la ampliación (solución que se considera la correcta en el CGP, por extensión de las reglas de la sustanciación de la demanda original), sino que se soluciona expresamente el problema práctico señalado. Entiendo que esta disposición también puede aplicarse para integrar el vacío del CGP.

5. El tercer ejemplo refiere a la incorporación de hechos nuevos.

En el CGP existe una encendida polémica acerca de la posibilidad de modificar el petitorio al alegar un hecho nuevo entre, por una parte, quienes postulamos que no es posible, entre otros argumentos porque el art. 122 num. 3 de ese Código excluye la posibilidad de modificar la pretensión sin texto expreso habilitante, y los textos que regulan la alegación de hechos nuevos solo habilitan a alegar hechos, no a modificar la requisitoria o petitorio y, por otra, quienes sostienen que sí es posible, ya que en la reforma de 2014 se eliminó una disposición prevista en el texto original del art. 341 num. 1 del CGP, que autorizaba a alegar hechos nuevos “siempre que no modifiquen la pretención o la defensa” (ahora la ley se limita a señalar, en el num. 2 de ese mismo artículo, que se pueden alegar hechos nuevos conforme a lo dispuesto en el artículo 121.2”.

Al discutir este tema en la Comisión sostuve que aunque mi postura en el sistema del CGP es que no es admisible modificar la requisitoria al alegar un hecho nuevo, eso no significa que considere que la solución es satisfactoria desde el plano de la tutela jurisdiccional efectiva, por lo que en el CCA debíamos consagrar expresamente la admisibilidad de esa modificación.

El anteúltimo inciso del art. 157 del CCA, precisamente, aclara que al alegarse un hecho nuevo se puede modificar el petitorio de la pretensión o de la defensa. Por ejemplo, se puede incorporar un hecho nuevo y con fundamento en él peticionar la anulación de otra parte del dispositivo del acto administrativo, o peticionar la nulidad del mismo dispositivo pero por otra causal.

Entiendo que esta solución también puede invocarse para integrar, mediante analogía, el sistema del CGP.

6. Finalmente, un cuarto ejemplo es el referido a la proposición de prueba al apelar una sentencia interlocutoria que dispone una medida cautelar.

En el sistema del CGP resulta fundamental resolver si la limitación probatoria del art. 254 num. 4º del CGP se aplica a la apelación de esa sentencia. Si se entiende que sí, y que al apelar la providencia que dispuso la medida no es posible proponer otra prueba que no sea la prevista en ese artículo, ni impugnar por ninguna otra vía con amplias posibilidades probatorias, es inevitable concluir que el régimen de impugnación de esas sentencias es inconstitucional. En mis clases, desde hace muchos años, sostengo que la limitación del art. 254 num. 4º del CGP, en todo caso, se aplica exclusivamente al recurso de apelación, pero no al recurso de reposición, por lo que el afectado por la medida puede proponer prueba y el juez que dispuso la medida debe ordenarla y la prueba debe producirse antes de resolver el recurso de reposición. Esta es la postura que más recientemente se ha ido aceptando en la doctrina.

El CCA corta el problema de raíz: al interponer los recursos regulados, y al contestarlos, se puede proponer cualquier medio de prueba. Si se propone prueba, el tribunal debe resolver sobre su admisibilidad y ordenar la producción de las admitidas en forma previa a resolver el recurso de reposición o, si solo se hubiera interpuesto apelación, en forma previa al franqueo (130, inc. final).

De esta forma se preserva plenamente el principio de igualdad: así como el peticionante, al requerir la medida, puede proponer cualquier medio para probar las alegaciones de hecho que realiza; su contraparte, al interponer recursos contra la providencia que dispuso la medida, puede proponer cualquier medio de prueba para probar sus alegaciones de hecho; y, como ocurre en cualquier estructura recursiva, al contestar los recursos el interesado tendrá la misma posibilidad. Claro que esta nueva chance no habilita al demandante a proponer aquellas pruebas sobre sus alegaciones de hecho que pudo ofrecer al requerir la medida.

A mi juicio, esta solución del CCA también puede utilizarse para integrar el CGP.

7. Por supuesto que hay mucho más para explorar en esta línea que propongo.

Entre muchas historias del barón de Münchhausen se cuenta que en una oportunidad, al llegar a un lugar en medio de una nevada, ató a su caballo en lo que creía era un tronco de un árbol y se acostó a dormir, y al despertar descubrió que el árbol era la aguja de un campanario, y que al derretirse la nieve su caballo se balanceaba colgado en lo alto[5]. A veces existen debates teóricos que corren el riesgo de quedar como el caballo del barón, en el campanario de los conceptos, alejados de la práctica. Tengo para mí que no puede haber teoría sin una mirada hacia la práctica, ni práctica sin orientación de la teoría. La línea de análisis que propongo trata de manifestar esa convicción.

Imagen del barón de Münchhausen. Extraída de https://historia.nationalgeographic.com.es/a/munchhausen-gran-mentiroso-siglo-xviii_11544

[1] Delpiazzo, Carlos E., Sobre el Código de lo Contencioso Administrativo, 1ª ed., Montevideo: FCU, 2024; del mismo autor, “Nueva configuración de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como sistema orgánico”, Revista Uruguaya de Derecho Procesal, 1/2024, pp. 95-101, disponible en https://revistas.fcu.edu.uy/index.php/rudp/article/view/4821; Saettone, Mariela (Coord.), Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa, 1ª ed., Montevideo: FCU, 2024; Valentin, Gabriel, El sistema de justicia administrativa, 1ª ed., Montevideo: FCU, 2025; Vázquez, Cristina, Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo. Ley 20.333, 1ª ed., Montevideo: FCU, 2025; Delpiazzo, Carlos (coord.), Sobre el Código de lo Contencioso Administrativo. Cuartas Jornadas Montevideanas de Derecho Administrativo Prof. Dr. Mariano R. Brito, 1ª ed., Montevideo: Facultad de Derecho – Universidad de Montevideo, 2025.

[2] V. una reseña en Valentin, Gabriel, El sistema de justicia administrativa cit., pp. 19-20, nota 5.

[3] Para poner un ejemplo, ante los debates planteados sobre el alcance de las reglas del art. 46 del CGP que rigen la actuación de los litisconsortes necesarios, especialmente sobre el sentido a dar a la expresión “recursos y demás actuaciones procesales”, se consagró una solución limpia, según la cual los litisconsortes necesarios se consideran “litigantes unificados”, por lo que cualquier acto procesal realizado por uno de ellos beneficia a los demás (sobre esta solución v. Valentin, Gabriel, El sistema de justicia administrativa cit., p. 97).

[4] Así, en un caso en que emití un informe, señaló el TAC 4º en s. 154/2021 (puede consultarse en la Base de Jurisprudencia Nacional):

Como bien señala el recurrente, del escrito presentado con fecha 10 de noviembre de 2020, no surge que el demandado haya asumido actitud procesal alguna de las mencionadas en el art. 132 del CGP, sino que por el contrario, solicitó el retiro de los autos en confianza para poder contestar el accionamiento. Ni el referido escrito, ni tampoco la contestación del recurso interpuesto por la actora, constituyen actitudes frente a la demanda presentada, y por tanto no están contempladas ni comprendidas en la regla del art. 132.2 del CGP. La Sala coincide con el recurrente, en cuanto a que los escritos de solicitud de retiro de expediente en confianza y la evacuación de los recursos presentados por la actora, no pueden interpretarse como una actitud frente a la demanda, y por tanto ninguno de esos escritos determinó la preclusión de la oportunidad para contestarla. Como bien señala el Profesor Valentín en la consulta adjunta, es posible que el demandado asuma actitudes no previstas en el art. 132 del CGP y para las cuales no rige la regla de la simultaneidad o eventualidad, pues al asumirlas el demandado no está propiamente evacuando el traslado de la demanda, y así ocurre por ejemplo cuando el demando interpone un recurso contra una sentencia interlocutoria que dispuso una medida cautelar o simplemente pide que no se le compute el plazo para evacuar el traslado transcurrido hasta el momento por encontrarse justamente impedido, etc.

El Tribunal considera un exceso ritual la solución adoptada en primera instancia a través de la impugnada, y contradictoria con la norma específica en materia de interpretación de la norma procesal. El artículo 14 del CGP consigna que para interpretar la norma procesal, el tribunal deberá tener en cuenta que el fin del proceso es la efectividad de los derechos sustanciales. En caso de duda se deberá recurrir a las normas generales teniendo presente los principios generales de derecho y especiales del proceso, y la necesidad de preservar las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en el mismo.

(…) En definitiva, la Sala considera que la interpretación que debe realizarse del art. 132 del CGP, de acuerdo a lo que dispone el art. 14 del mismo cuerpo normativo, impide tener a la contestación de demanda de la accionada, por no presentada en tiempo y forma como lo resolvió la decisora de primer grado. En efecto, de los propios términos del escrito presentado con fecha 10 de noviembre de 2020, y de la evacuación del traslado del recurso interpuesto por la actora presentado por la demandada con fecha 3 de diciembre de 2020, surge que la parte demandada no asumió en ninguna de sus dos comparecencias, actitud procesal alguna que le impida contestar la demanda con posterioridad. En el primer escrito presentado, el demandado señaló específicamente que solicitaba el retiro de los autos en confianza, para poder contestar el accionamiento en debida forma (y la sede lo autorizó a ello), por lo que no se advierte que haya asumido actitud procesal de “mera comparecencia” ni ninguna otra de las previstas en el art. 132 del CGP ya citado. En el segundo de los escritos presentados, la parte demandada evacúa el traslado del recurso presentado por la actora que la propia sede le confirió, por lo que tampoco se advierte la existencia de preclusión alguna por haber comparecido al proceso en dicha instancia.

[5] El maestro Chiovenda recuerda esta historia, en “Sulla cosa giudicata”, incluido en Saggi di diritto processuale civile, vol. II, Milano: Giuffrè, 1993, pp. 399-409.