Estudios

El ministerio público director de la investigación penal: su posición institucional y organización interna

febrero 6, 2024

A Julio B. J. Maier, por todo lo que nos enseñó, y por muchas otras pequeñas cosas que lo hicieron grande

Introducción[1]

1.1. Este estudio se vincula con la que, sin duda, ha sido la gran reforma – o transformación – de los sistemas de justicia penal en la mayoría de nuestros países, que nos llevó desde modelos inquisitivos reformados hacia modelos acusatorios: la atribución de la investigación preliminar al sujeto al que se adjudicó la titularidad de la persecución penal pública.

Esa figura, generalmente conocida como “ministerio público”, ha pasado de ser un sujeto accesorio y, por qué no, decorativo del sistema, para convertirse en un protagonista de primera línea, que ya no sólo realiza tareas modestas sino que, como titular de la persecución penal, define líneas o directrices para la realización de sus tareas; recolecta evidencias con el auxilio de la policía con funciones de investigación; decide si, a pesar de que pueda existir un delito, no es más razonable desistir de la persecución, o buscar otras formas de composición del conflicto, sea con su directa participación (como la suspensión condicional del proceso), o con la participación de la víctima (como distintas vías de mediación o conciliación para lograr acuerdos); busca fórmulas abreviadas o simplificadas para sustanciar la pretensión penal; etc.

Así pasamos de un ministerio público que, incluso hasta hace unos años, se consideraba un adolescente[2], a un ministerio público adulto que lidera la transformación del proceso penal[3].

En particular, en este estudio analizo la posición institucional del ministerio público en el sistema estatal y sus vínculos con los demás poderes del Estado, y los principios que rigen la organización interna de la institución. Es que para que el crecimiento antes mencionado sea posible es imprescindible definir adecuadamente una posición institucional que permita el adecuado desarrollo de sus importantes funciones, y una serie de principios básicos que ordenen sus formas de actuación, también para el mejor cumplimiento de sus cometidos específicos.

El análisis refiere a 21 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela[4].

1.2. El segundo tema se vincula con un viejo instituto, de límites siempre discutidos: los que se engloban en la categoría denominada “presupuestos procesales”.

En este tema me corresponde analizar el relevamiento de oficio de esos presupuestos, sus oportunidades, condiciones y formas. En este tema, como veremos, el análisis se limitó a un número más reducido de países.

1.3. En todos los temas el resultado de mis indagaciones fue que me encontré con muchísimo más material del que podía presentar en este estudio; por eso, en el desarrollo de los distintos sistemas he debido acotar esta presentación a lo esencial.

Las principales líneas del marco teórico

2.1. Este estudio refiere a la figura del ministerio público como director de la investigación preliminar y, en particular, a dos problemas centrales y la forma en que ellos se han solucionado en los países relevados:

(i) El primero refiere a cuál debería ser la posición institucional del ministerio público en la estructura del Estado, esto es, su ubicación bajo la égida de los poderes tradicionales o fuera de ellos, sea como un sistema orgánico en sí mismo o como un órgano autónomo junto a otros; y al relacionamiento y grado de independencia efectiva respecto a aquellos poderes, cuestión que se vincula con la forma en que se designa a la cabeza del ministerio público y a la posibilidad de ejercer sus potestades administrativas (designar y remover a los fiscales, ejercer sobre ellos potestades disciplinarias, etc.) y funciones específicas (investigar, ejercer la pretensión penal) sin estar sujeto a criterios, órdenes o instrucciones externas.

(ii) El segundo refiere a la forma de organización interna del ministerio público, en particular en orden al desarrollo de sus funciones específicas, esto es, sea bajo la idea de independencia o autonomía de los fiscales o bajo la idea de organización jerárquica; en particular, en este último caso, sea desde la cabeza de la institución o de cualquier superior jerárquico, con la posibilidad de emitir instrucciones generales o para el caso concreto, así como, por ejemplo, de desplazar al fiscal a cargo del caso y asignárselo a otro fiscal, asignar otro u otros fiscales para que dirijan o acompañen al fiscal encargado o, finalmente, avocarse y tomar directamente la dirección del caso.

2.2. No es posible en este estudio relevar, ni siquiera resumidamente, los antecedentes, el surgimiento y desarrollo del ministerio público, y los contextos político – culturales bajo los cuales se organizó en cada sistema[5].

Sin embargo no es posible dejar de mencionar que la respuesta a las dos cuestiones que se analizan necesariamente se vincula con esa historia y esos contextos, distintos en cada tiempo y lugar, pero también atravesados por algunos ejes compartidos.

En primer lugar porque en el estado actual de los sistemas procesales, propio de las democracias modernas, el ministerio público no puede pensarse de otra manera que no sea como una institución que responde a una defensa de intereses generales de la sociedad[6]. Por eso, al definir su posición institucional, el ministerio público no se puede construir como una institución aislada de las orientaciones de política criminal, que además tienen que ser diseñadas como políticas públicas y bajo formas democráticas.

En segundo lugar, porque es indudable que la forma de organizar al ministerio público – hacia afuera y hacia adentro – se vincula necesariamente con la idea del sistema acusatorio bajo la cual se diseña en casi todos los países relevados – en mayor o menor medida, con avances y retrocesos – el proceso penal. En efecto, la separación de funciones como forma de preservar los principios de contradicción o defensa, por una parte, e imparcialidad del tribunal, por otro, necesariamente pone sobre el tapete la necesidad de generar una organización del ministerio público que sea funcional a la división de tareas (y que, obviamente, no puede ser igual a la forma en que se organizó el ministerio público en el siglo XIX, bajo la inquisición reformada o los llamados sistemas mixtos). Así, de acuerdo a esta perspectiva, parece lógico que el ministerio público deba estar fuera de la organización del Poder Judicial; y por otra parte que el ministerio público y la defensa pública no deberían formar parte del mismo órgano.

En tercer lugar, porque en la configuración de la institución también tiene peso específico la idea – común en los sistemas analizados – de que la persecución pública debe estar orientada por la idea de objetividad en la persecución penal[7], esto es, con la conducción de la investigación hacia la búsqueda de elementos de cargo y de descargo, y a la concepción del ministerio público como un “guardián” o “custodio” de la legalidad[8]. Esta circunstancia ha influido para que en varios sistemas se ubique al ministerio público dentro del Poder Judicial[9], aunque en rigor es perfectamente compatible con la idea de un ministerio público autónomo de los poderes tradicionales del Estado. De todos modos, es de esperar que en futuros rediseños del ministerio público se descarte esta idea de objetividad en el sentido señalado, y se sustituya por otra más vinculada con un desempeño leal de los fiscales (fair play).

En cuarto lugar, y con indudable grado de conexión con lo anterior, la definición política y jurídica acerca de la forma de organizar al ministerio público también se vincula con la decisión acerca de la predominancia del llamado principio de “legalidad” o “necesidad” e “indisponibilidad” de la pretensión penal – como ocurre en casi todos nuestros países, en mayor o menor medida – o del principio de “oportunidad” o “disponibilidad” de esa pretensión. En efecto, si se opta por autorizar ciertas formas de oportunidad, es importante que los criterios adoptados tengan sustento en políticas públicas y definiciones adoptadas mediante formas democráticas.

En quinto lugar, y de nuevo en conexión con lo anterior, el armado externo e interno del ministerio público también resulta impactado por el aumento de las posibles funciones que se ponen de su cargo en el diseño del sistema procesal penal[10]: así, como indiqué antes, en vinculación con el crecimiento de la idea de oportunidad aparecen alternativas como el desistimiento de la persecución por motivos racionales, la suspensión condicional del proceso, la celebración de acuerdos entre el imputado y la víctima (con mayor o menor incidencia del ministerio público en la adopción de esa decisión, pero en todo caso con impacto en la persecución) y la búsqueda de formas abreviadas de composición del conflicto (proceso abreviado, procesos simplificados o extraordinarios, etc.)[11].

Finalmente, estos factores no siempre convergen en el diseño real de nuestros ministerios públicos, y muchas veces ocurre que el resultado último depende no sólo de ellos sino también de realidades culturales, económicas y sociales, así como de las posibilidades normativas, definiciones políticas más generales, distribuciones de poder y, last but not least, del grado de madurez y fortaleza de las instituciones. Así, tal vez en un sistema de institucionalidad fuerte no despierte mayor preocupación la posibilidad de que el ministerio público esté – como en varias de sus primeras formulaciones históricas – bajo la égida del Poder Ejecutivo; pero en sistemas con institucionalidad más débil la autonomía del ministerio público respecto del Poder Ejecutivo resulta muy relevante, ya que de ese modo se construye un instrumento para evitar que el poder de persecución estatal no se utilice para perseguir a los que no sean afines al gobierno de turno, o para asegurar la impunidad de los que sí lo sean.

2.3. Hay otro factor que resulta importante en este diseño: desde el 2006 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) nos advirtió sobre la necesidad de proteger a los operadores de justicia, incluyendo a los fiscales, y sobre la importancia, en esa línea, de asegurar la independencia de las fiscalías respecto de otros órganos[12]. Por ejemplo, en un informe de 2013 sobre las garantías para la independencia de los operadores de justicia[13], la CIDH destacó la importancia de que los órganos encargados de la persecución del delito sean independientes. Asimismo, señaló que cuando la fiscalía se ubica como un órgano del Poder Ejecutivo deben existir ciertas garantías en cuanto a las instrucciones que la cabeza de ese Poder puede emitir; y que no es aconsejable que la fiscalía sea un órgano del Poder Judicial, porque ello impide que el público perciba que fiscales y jueces desarrollan funciones diferentes. También en el sistema universal de protección a los derechos humanos existen advertencias de este tipo[14].

En esta línea, el 11 de octubre de 2016 los procuradores generales y fiscales generales miembros de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP) y de la Comunidad de Estados de Lengua Portuguesa emitieron la denominada “Declaración de Lisboa”[15], en la cual declararon que la autonomía del ministerio público frente a los poderes legislativo y ejecutivo “constituye una garantía para la igualdad de los ciudadanos ante la ley, la independencia de los tribunales y la credibilidad del sistema de justicia”.

2.4. Por último, no puedo dejar de señalar que este estudio básicamente releva y analiza los diseños normativos, que pueden decirnos algo, pero no todo, acerca de los problemas antes mencionados.

En las últimas décadas (en algunos casos, en los últimos años) los ministerios públicos han asumido un rol muy importante en un contexto social y político no siempre estable; y es evidente que – como surge de los estudios realizados, varios de ellos citados más adelante – esta circunstancia ha repercutido en los estándares reales de efectividad de lo que el diseño normativo prevé. De modo que habrá que seguir trabajando en el fortalecimiento de esta institución, protagonista de la gran reforma del proceso penal, para que en definitiva pueda cumplir fielmente el mandato que – como sociedad organizada – le dimos.

La posición institucional del ministerio público y sus relaciones con los poderes del Estado
- Presentación general del tema

3.1.1. La posición institucional del ministerio público siempre ha sido un factor de debate.

En primer lugar, la ubicación del ministerio público como un órgano del Poder Ejecutivo está en los orígenes mismos de la institución en Europa[16], y luego, por recepción, en América Latina. Esta posición institucional es apropiada desde el punto de vista de la separación de las funciones de acusar y juzgar; permite que la institución pueda ser más permeable a las manifestaciones de la sociedad; y es indudablemente funcional a los principios de unidad, indivisibilidad y jerarquía en la organización interna del ministerio público y a la aplicación de criterios de oportunidad, que de esa forma, además, obtienen una fuerte legitimidad democrática.

Sin embargo, esta ubicación institucional genera el riesgo de que las funciones del ministerio público se mezclen con cuestiones de la política cotidiana, y puede llevar a actuaciones arbitrarias e, indudablemente, a la posibilidad de que se utilice el instrumento de la persecución penal pública para fines que no tengan que ver con la defensa de intereses generales de la sociedad[17], por ejemplo, para perseguir funcionarios de gobiernos anteriores, o personas de signo político contrario al gobierno de turno, o como medio para asegurar la impunidad de los funcionarios adictos a ese gobierno[18].

Por otra parte, esta solución no ayuda a lograr que entre el ministerio público y la defensa exista verdadera paridad de armas[19], ya que el primero, por su ubicación dentro del poder que ejerce el gobierno, contará generalmente con mayores recursos para el desarrollo de sus funciones.

Como veremos, aunque hace unos años este sistema era seguido en varios de los países relevados actualmente sólo se mantiene en Cuba, donde la Fiscalía está subordinada al Presidente de la República[20] y en España, al menos para la mayoría de los expertos[21]. Algunos autores agregan el caso de Portugal, postura que no es seguida por la mayoría, sin perjuicio de algunos cuestionamientos al sistema consagrado, como veremos luego.

3.1.2. La inserción del ministerio público en el seno del Poder Judicial[22] puede resultar, desde cierta perspectiva, coherente con la idea de alejar a los fiscales del Poder Ejecutivo; es también una forma de organización que permite alcanzar una mayor independencia de esos funcionarios y procurar su actuación “objetiva” o “imparcial”; y resulta generalmente afín a los sistemas que optan por el principio de “legalidad” o inevitabilidad en el ejercicio de la pretensión penal.

Sin embargo, resulta una idea difícil de sostener cuando se piensa en la necesidad de separar claramente las funciones de acusar y juzgar, separación que – coherentemente – debería reflejarse en una separación de los órganos a cargo de cada una de esas funciones; y porque al funcionar bajo un mismo órgano se tienden a relajar los controles recíprocos[23].

Como señalé antes, la ubicación del ministerio público en la órbita del Poder Judicial propende a que los fiscales tengan un deber de actuar con objetividad, similar, si se quiere, a la imparcialidad de los jueces. Por eso, generalmente, en estos sistemas no existe una idea de organización bajo los principios de unidad e indivisibilidad del ministerio público, ni una estructura jerárquica fuerte en el ejercicio de las funciones específicas del ministerio público, y se procura la máxima independencia de los fiscales. Por otra parte, y precisamente por la ausencia de una organización jerárquica, con posibilidad de impartir instrucciones, se dificulta la construcción de una política de persecución penal pública coherente y racional.

En este tipo de sistemas también es común que internamente el ministerio público se organice a modo de “espejo” de los órganos jurisdiccionales, y que cada fiscal cumpla su tarea como “adscripto” a un juzgado[24], lo cual generalmente lleva, como consecuencia, a la construcción de una organización rígida, más burocratizada y menos eficiente[25].

Como veremos, este es el sistema de la mayoría de las provincias argentinas y el de Colombia y Costa Rica, con una larga tradición y diversos grados de autonomía funcional. Para algunos expertos este es, también, el sistema de Paraguay; postura con la que discrepo, como diré más adelante.

3.1.3. La posible ubicación del ministerio público como un órgano del Poder Legislativo[26], tendría la ventaja de separarlo del Poder Judicial (y de ese modo asegurar una clara diferenciación de funciones) y del Poder Ejecutivo (y así evitar que la actuación del ministerio público se impregne de decisiones políticas circunstanciales o cotidianas, propias de ese poder, que puedan orientar decisiones arbitrarias), y de otorgarle una fuerte legitimación democrática.

Por otra parte, como advierte Maier, sería completamente afín a sistemas – como los de nuestros países – orientadas preferentemente por el principio de “legalidad” o inevitabilidad del ejercicio de la pretensión penal[27].

Sin embargo, la estructura deliberativa del Poder Legislativo difícilmente podría ayudar al diseño de un criterio coherente, unitario y ágil en el diseño de una persecución penal eficiente[28]; y también se ha advertido sobre el riesgo de que el sistema político busque orientar decisiones en ciertos casos, o de que los fiscales tomen medidas para asegurar su popularidad en el parlamento[29].

Lo cierto es que esta forma de organización no existe actualmente en los sistemas que analizo en este estudio[30].

3.1.4. Finalmente, la postura que ubica al ministerio público como un sistema orgánico independiente, o como órgano de un poder distinto a los tres poderes tradicionales, tiene la ventaja de alejar a las funciones de investigación y persecución penal del Poder Ejecutivo y de ser coherente con la separación de esas funciones respecto de la de juzgar; resulta plenamente compatible con los principios de unidad, indivisibilidad y jerarquía; y puede aplicarse en sistemas regidos en principio por el principio de “legalidad” o inevitabilidad del ejercicio de la pretensión penal, pero también puede seguirse en sistemas que opten por su contrario, el principio de oportunidad o en sistemas, como la mayoría de los relevados, que se rigen por el primero pero admiten cada vez más formas de aplicación de criterios de oportunidad.

Es cierto, de todos modos, que aunque se asegure una posición institucional autónoma la independencia resultante puede relativizarse si alguno de los poderes tradicionales tiene la potestad de designar y remover a la cabeza del ministerio público, e incluso a otros jerarcas, o eventualmente a todos los fiscales, mediante procedimientos poco transparentes e incluso arbitrarios. De allí que, como veremos, junto al problema de la posición institucional deben examinarse, con ojo crítico, las relaciones del ministerio público con aquellos poderes y los poderes efectivos que la cabeza del ministerio público tiene hacia el interior del órgano.

Los aspectos positivos que esta forma de organización genera han sido los que, indudablemente, justifican que la mayoría de nuestros países lo hayan adoptado. En especial es claro que los propósitos de evitar el abuso de la persecución penal como arma contra opositores y fortalecer el combate de la corrupción han sido claves para que la mayoría de los países relevados opten por la fórmula de un órgano extra poder.

Sin embargo, no es una solución exenta de ciertos problemas. En particular, si no queremos que el ministerio público se aísle y termine actuando sin atender a los intereses generales de la sociedad y en particular a las definiciones de política pública que la sociedad adopte, es necesario que existan formas de coordinación con los poderes que participan en el diseño de esa política, sin que ello afecte la autonomía funcional del ministerio público[31].

Por otra parte, existe el riesgo de que la autonomía lleve a una suerte de aislamiento institucional que se utilice para eludir las críticas fundadas, o para evitar rendir cuentas a la sociedad o el control legítimo de los poderes del Estado[32]. Para superar este problema se debería mejorar la rendición de cuentas y los instrumentos de control, de modo de producir información clara y generar un debate vigoroso y constructivo que permita fortalecer el trabajo de los ministerios públicos. Es que la autonomía no es más ni menos que una herramienta para que la tarea que llevan a cabo los fiscales se pueda llevar a cabo en forma efectiva.

Como veremos, este es el sistema adoptado por Argentina a nivel federal y en la provincia de Salta, y en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay (aunque, como veremos, este caso es discutido), Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, las fórmulas elegidas tienen variantes relevantes que, como veremos, pueden incidir en la independencia efectiva del ministerio público.

3.1.5. En los apartados siguientes analizo los sistemas de cada país, agrupados por tipos de soluciones, empezando por el tipo que prevalece en Iberoamérica.

Sistemas que ubican al ministerio público como un órgano separado de los tradicionales poderes del Estado
- Argentina a nivel federal y en la provincia de Salta[33]

(a) Argentina es una república federal[34], por lo que hay que distinguir la situación a nivel nacional y a nivel provincial.

En la organización federal el Ministerio Público Fiscal de la Nación tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades. En lo penal, sus funciones son ejercer la pretensión penal pública en los casos de delitos federales y en aquellos delitos ordinarios cometidos en CABA mientras su competencia no haya sido transferida a la jurisdicción local (LO: 3; CPP: 90)[35]. En cuanto al ejercicio de la pretensión penal, si bien la regla es el principio de “legalidad” (CPP: 25), existen diversos casos de disponibilidad: criterios de oportunidad, conciliación y suspensión del proceso a prueba (CPP: 30 a 35).

La Constitución de 1853, luego de la reforma de 1860, no mencionaba al organismo ni a sus agentes[36]. Ese silencio constitucional, sumado a la exhaustiva definición de los órganos que integraban el Poder Judicial y el Poder Legislativo, condujo a pensar que el ministerio público debía ubicarse bajo la égida del Poder Ejecutivo[37].

Ahora bien: a partir de la reforma constitucional de 1994 el Ministerio Público pasó a ser un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera (CR: 120)[38], integrado por un Ministerio Público Fiscal de la Nación y un Ministerio Público de la Defensa. De acuerdo a esa disposición constitucional, confirmada por la LO[39], el Ministerio público es un órgano extra poder que ejerce sus funciones con autonomía funcional, sin sujeción a instrucción o directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura[40]. Por otra parte, tiene autarquía financiera, a cuyos efectos cuenta con un presupuesto de recursos y gastos, atendido con cargo al Tesoro nacional, y con recursos propios. Los recursos provenientes del Tesoro nacional son en parte fijos (0,95% de los ingresos) y en parte variables (según propuesta del Poder Ejecutivo)[41].

En definitiva, el Ministerio Público, como órgano autónomo (sea “extra poder” o como “cuarto poder”) es independiente de los demás poderes del Estado y sólo se relaciona con ellos y con los poderes provinciales en cumplimiento de sus funciones[42].

Sin perjuicio de ello, existe cierta incidencia de los poderes políticos en la designación y remoción de la cabeza del órgano, y de los fiscales que lo integran. Veamos: el Procurador General de la Nación, jerarca máximo del órgano, es designado por el Poder Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes (LO: 11)[43], y sólo puede ser removido por decisión del Senado de dos tercios de sus miembros presentes, en juicio público y previa acusación de la Cámara de Diputados por causales específicas (CR: 53 y 59, por remisión de la LO: 76)[44]. Debe tenerse presente que goza de estabilidad mientras dure su buena conducta y hasta los 75 años de edad, con posibilidad de reelección cada 5 años (LO: 62). Por otra parte el Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, es quien designa a los magistrados del Ministerio Público, de las ternas de candidatos que resulten de los concursos realizados por este último órgano, pero ese nombramiento requiere el acuerdo de la mayoría simple de los miembros presentes del Senado (LO: 12 lit. l y 48). Estos fiscales también tienen estabilidad hasta los setenta y cinco años, con posibilidad de reelección cada cinco años al llegar a esa edad, y sólo pueden ser removidos por decisión de un Tribunal de Enjuiciamiento, por las causales previstas en la ley (LO: 62 y 76).

En definitiva, entonces, el sistema de designaciones, al requerir la intervención de dos poderes, y el sistema de remoción, con causales específicas y la intervención de dos órganos legislativos, deberían funcionan como garantías razonables y suficientes, y además dan al órgano una cierta legitimación democrática indirecta[45].

Por otra parte, en todo lo demás el Ministerio Público Fiscal de la Nación goza de autonomía funcional y una razonable autonomía financiera. Por ejemplo, existe una carrera laboral (LO: art. 55), con un sistema de ascensos mediante concursos para el acceso a cargos jerárquicos[46] y con estabilidad en los cargos fiscales, y el ministerio público ejerce sus funciones específicas con autonomía.

(b) En el orden provincial existen ministerios públicos en todas las provincias, que se encargan de la investigación preliminar y el ejercicio de la pretensión penal.

A diferencia del sistema de la Nación, los ministerios públicos provinciales de prácticamente todas las provincias argentinas integran el Poder Judicial provincial, aunque con ciertos grados de autonomía funcional.

Como ejemplo del ministerio público como órgano extra-poder puede mencionarse el caso de Salta, en cuya Constitución se indica que es “autónomo e independiente de los demás órganos del Poder Público”[47]. No puedo extenderme en el análisis de este último sistema en el marco acotado de este estudio[48].

Bolivia[49]

Las funciones del Ministerio Público boliviano son defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad, llevar adelante la investigación y ejercer la pretensión penal pública y otras previstas en la ley (CR: 225, I; LO: 3 y 12; CPP: 15 a 17, 70 y 278)[50].

En cuanto al ejercicio de la pretensión penal pública en principio se rige por el principio de legalidad, pero se admiten supuestos específicos de aplicación del principio de oportunidad y se regula la suspensión provisional del proceso (CPP: 21-25)[51].

La CR ubica al Ministerio Público como uno de los órganos extra poder que ejerce la función de defensa de la sociedad, y dispone que ese órgano “tiene autonomía funcional, administrativa y financiera” (CR: 225)[52]. A su vez la LO establece que el Ministerio Público es una “institución constitucional”, con autonomía funcional, administrativa y financiera, que en el ejercicio de sus funciones no se encuentra sometido a ningún poder del Estado, y que elaborará anualmente el proyecto de presupuesto y administrará sus recursos de manera autónoma y sujeta a fiscalización (2, 3, 5 num. 5 y 133).

De modo que el Ministerio Público, como órgano autónomo, es independiente de los demás poderes del Estado y se relaciona con ellos en el ejercicio de sus funciones. A ese efecto puede realizar coordinaciones interinstitucionales (arts. 13 y 14, I)[53].

También en este caso existe cierta incidencia, en particular del Poder Legislativo, en la designación de la cabeza del órgano. En efecto, la Fiscal o el Fiscal General del Estado, jerarca máximo de esta estructura (CR: 226, I; LO: 27), se elige por la Asamblea Legislativa Plurinacional, por dos tercios de votos de los miembros presentes, con convocatoria pública previa y calificación de capacidad profesional y méritos, a través de concurso público (CR: 227; LO: 28, I)[54]. El designado dura en su cargo seis años, sin posibilidad de reelección (CR: 228; LO: 28, II).

Este sistema de designación, aunque con la sola participación de uno de los poderes políticos, también tiene una serie de garantías (convocatoria pública y análisis de capacidad y méritos por concurso) que resultan razonables – en lo normativo – para dar transparencia a la elección.

Por otra parte, es el o la Fiscal General quien efectúa, previo concurso, el nombramiento de las y los Fiscales Superiores y de Materia (LO: 30, nums. 16 y 30), y ejerce el resto de las potestades como jerarca, por lo que en este caso existe una definida autonomía funcional. Sin embargo, a raíz de hechos ocurridos en el año 2019, en el informe final de un Grupo Internacional de Expertos Independiente (GIEI Bolivia) se recomendó al Estado boliviano “garantizar la independencia funcional y externa, y la estabilidad profesional de los fiscales”, y algunos intentos de modificar el sistema de designación de los fiscales han llamado la atención de los especialistas[55].

Brasil[56]

El Ministerio Público en Brasil cumple varias funciones procesales y extra-procesales; entre las primeras, puede promover la investigación policial y también llevar adelante una investigación propia, y es el titular de la pretensión penal pública.

En cuanto a la investigación, según la CR corresponde al Ministerio Público requerir diligencias de investigación y conducir desde su inicio las investigaciones policiales (129, num. VIII) y ejercer el control externo de la actividad policial (129, num. VII)[57]. Sin embargo, la misma CR prevé que las investigaciones deben llevarse a cabo por ciertos órganos vinculados con la “seguridad pública”[58]. Ante estas disposiciones se entiende que la actividad investigativa está básicamente a cargo de los cuerpos policiales (inquérito policial), que en general están subordinados al Poder Ejecutivo en sus diversas esferas, y no cuentan con una efectiva independencia para el desarrollo de esa actividad[59]. Se ha debatido si es imprescindible, para perseguir penalmente, la existencia de un inquérito policial, o si es posible que el Ministerio Público lleve directamente la investigación. Esta fue la postura asumida por el Supremo Tribunal Federal (tribunal constitucional)[60]. Por eso, aunque no sin discrepancias[61] se concluye que el Ministerio Público tiene facultades propias de investigación, idénticas a las de la autoridad policial[62].

En cuanto al ejercicio de la pretensión penal pública está regida por el principio de legalidad, pero esta solución se ha relativizado con el tiempo. En efecto, desde 1995 se admite la suspensión de la acción penal bajo la asunción de ciertas condiciones por el imputado, o el ofrecimiento de acuerdos (sea de composición de daños o para la aplicación inmediata de penas no privativas de libertad) en caso de delitos no graves (ley 9.099, que creó los Juizados Especiais Criminais, arts. 72 a 76 y 89). Posteriormente se extendió la posibilidad de celebrar acuerdos a distintas situaciones, entre las que se encuentra el acuerdo de no persecución penal, también con ciertas condiciones como reparar el daño, realizar trabajos en beneficio de la comunidad, etc. (CPP: 28-A)[63].

En cuanto a la posición institucional del Ministerio Público brasileño[64], su Constitución regula al Ministerio Público como uno de los órganos que ejerce las funciones esenciales para promover la Justicia[65]. De acuerdo a esas disposiciones, y a la LO, el Ministerio Público es una institución permanente que tiene garantizada la autonomía funcional y administrativa (CR: 127, § 2)[66]. También se asegura al Ministerio Público una importante autonomía financiera, ya que elabora su propio proyecto de presupuesto, dentro de los límites establecidos en la ley de lineamientos generales del presupuesto (CR: 127, § 3 a 6; LO: art. 3º)[67].

Por eso se entiende que es un órgano independiente que no está subordinado a ninguno de los tres poderes tradicionales[68], e incluso se ha llegado a sostener que se trata de un “casi poder”[69] o un “cuarto poder”[70].

Conviene precisar que entre los órganos del Ministerio Público la CR incluye al Ministerio Público de la Unión (órgano federal)[71] y los Ministerios Públicos de los Estados (uno por cada uno de los 26 estados). Estos últimos son entidades independientes del Ministerio Público de la Unión y están vinculados a las estructuras de cada uno de los estados de la federación que, a su vez, no están subordinados a la Unión[72].

Por su propia configuración como un órgano autónomo, el Ministerio Público es independiente de los tres poderes[73], y se relaciona con ellos en cumplimiento de sus funciones[74].

La autoridad máxima del Ministerio Público de la Unión, que es el Procurador General de la República, es designado por el Presidente de la República entre los miembros de carrera mayores de treinta y cinco años, previa aprobación de su nombre por la mayoría absoluta de los miembros del Senado Federal, por un período de dos años, con posibilidad de reelección (CR, 128, § 1). Asimismo, puede ser destituido por iniciativa del Presidente de la República, pero necesita la previa autorización de la mayoría absoluta del Senado Federal (CR: 128, § 2). Finalmente, el Presidente de la República designa a los miembros del Consejo Nacional del Ministerio Público[75], pero previa aprobación por la mayoría absoluta del Senado Federal (CR: 130-A).

De este modo, tanto en el acceso como en la remoción del jerarca máximo como en el acceso al referido Consejo existe un mecanismo que asegura un cierto equilibrio entre poderes y da al ministerio público, indirectamente, cierta legitimación democrática. Por otra parte, la elección se realiza entre integrantes de la carrera, lo cual disminuye el margen de arbitrariedad, aunque no garantiza una elección basada en el mérito y perfil para el cargo.

En el caso de los Procuradores Generales de los distintos Estados y del Distrito Federal y Territorios son designados por el jefe del Poder Ejecutivo, pero a partir de una terna elaborada por los Ministerios Públicos de los Estados o del Ministerio Público del Distrito Federal y Territorios, entre sus integrantes de carrera (CR, 128, § 3). A su vez, la ley es la que establece los criterios para la elección de los procuradores generales en los estados y en el Distrito Federal y territorios, y éstos sólo pueden ser destituidos por deliberación de la mayoría absoluta del Poder Legislativo, de conformidad con la ley complementaria respectiva (CR: 128, § 3 y 4). De modo que también en este caso existe un razonable equilibrio entre poderes y una indirecta legitimación democrática de los ministerios públicos estaduales, sin perjuicio de que le resultan extensibles las mismas observaciones que al sistema de la Unión[76].

Finalmente, es el Ministerio Público a través de sus órganos y mediante concurso público[77], quien decide sobre el ingreso y egreso de los fiscales, y ejerce en forma independiente sus funciones específicas, por lo que puede concluirse que tiene un importante grado de autonomía.

Chile[78]

Las funciones del Ministerio Público chileno son dirigir forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito bajo criterios de objetividad y, en su caso, ejercer la pretensión penal pública. También le corresponde la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos (CR: 83; LO: 1; CPP, 3, 6, 53, 54, 77, 78, 78 bis y 166, entre otros)[79].

Con relación a la persecución penal pública la regla es el principio de legalidad, pero se admite la aplicación de criterios de oportunidad en supuestos específicos (CPP: 166-170), la suspensión condicional del proceso y acuerdos reparatorios entre el imputado y la víctima (CPP: 237-246)[80].

En cuanto a su posición institucional vale la pena recordar que el ministerio público había sido suprimido en Chile en el año 1927, durante la vigencia del sistema inquisitivo[81]. En el año 1996 se inició un proceso de reforma constitucional que culminó al año siguiente con la aprobación de la ley 19.519, que introdujo a la CR un capítulo por el cual se creó al nuevo Ministerio Público como un órgano separado de los poderes del Estado[82]. De acuerdo a su art. 83, y al art. 1º de la LO, el Ministerio Público es un “organismo autónomo”[83]. No deja de ser significativo que esta nueva creación del Ministerio Público fue el cimiento sobre el cual se construyó la reforma del sistema procesal penal en Chile. En este sistema también se reconoce al órgano una autonomía financiera, aunque sea relativa. En efecto, si bien es el Fiscal Nacional quien determina las necesidades presupuestarias del Ministerio Público, y las comunica al Ministerio de Hacienda (de modo que existe una partida específica), en definitiva los recursos para su funcionamiento son determinados a través de la Ley de Presupuestos del Sector Público (LO: 90).

En tanto órganismo autónomo, el Ministerio Público es independiente de los poderes del Estado, y se relaciona con ellos en cumplimiento de sus funciones. Existen ciertas vinculaciones institucionales importantes con los demás poderes, en especial en la designación y remoción del jerarca máximo y de los fiscales superiores en cada región. En concreto, en la designación del Fiscal Nacional, jefe superior del Ministerio Público (CR: 85, 87 y 89; LO: 13 a 23), participan todos los poderes del Estado, pero se establecen ciertos requisitos que buscan asegurar la transparecencia del nombramiento y preservar la autonomía del órgano (CR: 85 y 87; LO: 15). Sucintamente, el procedimiento es el siguiente: la Corte Suprema convoca a concurso público; realiza una audiencia pública para conocer la nómina de postulantes y sus antecedentes; acuerda una lista de cinco (“quina”) en un pleno convocado a este efecto y en una única votación, en la cual cada integrante elige tres personas, y resultan elegidos los que obtengan las primeras cinco mayorías (si hay empate, se define por sorteo); remite la “quina” al Presidente de la República, quien propone al Senado uno de los seleccionados; el Senado da su acuerdo, por al menos dos tercios de sus miembros en ejercicio, o desecha la propuesta; si da su acuerdo, el Presidente, por intermedio del Ministerio de Justicia, expide el decreto supremo de nombramiento; si el Senado desecha la propuesta, la Corte vuelve a completar la “quina” con otro postulante, y se repite el procedimiento hasta que se acuerde el nombramiento[84]. Por otra parte, el Fiscal Nacional dura ocho años en el cargo y no puede ser nombrado para el período siguiente (lo cual, literalmente, no impide que sea nombrado en cualquier período posterior al siguiente). En cuanto a su remoción, sólo puede disponerse por la Corte Suprema, a pedido del Presidente de la República, de la Cámara de Diputados, o de diez de sus miembros, por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones. La decisión de la Corte se adopta en el pleno especialmente convocado al efecto y para acordar la remoción debe reunir el voto conforme de la mayoría de sus miembros en ejercicio (CR: 89).

A su vez, las Cortes de Apelaciones participan el nombramiento de los Fiscales Regionales, pero también se establecen una serie de exigencias que buscan asegurar la transparencia de la designación, que se realiza por el Fiscal Nacional (CR: 86 y 87; art. 29). También brevemente, puedo decir que el procedimiento es el siguiente: la Corte de Apelaciones de la respectiva región (o todas reunidas, si hay más de una) llama a concurso público; se realiza una audiencia pública para conocer la lista de postulantes y sus antecedentes; en pleno especialmente convocado al efecto se elige una terna, en una única votación, en la cual cada integrante vota por dos personas, y se eligen a los que obtengan las tres primeras mayorías (en caso de empate se sortea); la lista se remite al Fiscal Nacional, quien nombra a uno de la terna[85]. Los Fiscales Regionales duran ocho años en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser designados en el período siguiente (lo cual, literalmente, implica que sí pueden ser elegidos en otro período posterior al siguiente); y cesan a los setenta y cinco años de edad. Los Fiscales Regionales sólo pueden ser removidos por el mismo procedimiento y requisitos previstos para el Fiscal Nacional (en este caso el Fiscal Nacional también puede pedir la remoción).

La doctrina chilena ha cuestionado el rol preponderante que se ha otorgado al Poder Judicial en la designación del Fiscal Nacional y los Fiscales Regionales, así como en su remoción[86]. Sin perjuicio de ello, la existencia de concurso abierto y audiencia pública y el procedimiento de votación parecen asegurar razonablemente que la decisión sea imparcial.

Duce indica que el sistema consagrado ha sido el resultado de buscar un punto de equilibrio entre un discurso político altamente autonomista acerca del Ministerio Público con los intereses corporativos de la clase política, que miraba esta solución con cierto temor. Sin embargo, agrega el autor, los principales problemas que en la práctica ha presentado este estatuto “no se vinculan a la falta de espacio institucional que le permitan operar eficazmente o a la intervención indebida del Poder Ejecutivo o del Judicial, sino más bien a una reivindicación extremadamente celosa de independencia por parte de las autoridades superiores del mismo, lo que se ha traducido en un rechazo a los controles externos y en una falta de coordinación más intensa con los otros poderes y agencias del Estado”[87]. Este aspecto, como señalé antes, es muy relevante: autonomía no es aislamiento; y por eso es clave que los ministerios públicos aseguren formas de comunicación transparente de su trabajo, de modo de provocar un debate público vigoroso, y que se lleven adelante formas de control externo legítimas.

Finalmente, el Ministerio Público es el que selecciona y remueve al resto de los fiscales, previo concurso[88]; existe un sistema de estabilidad ya que los fiscales cesan a los 75 años de edad, pero pueden ser removidos por evaluación deficiente de su desempeño o como medida disciplinaria; y el ministerio público ejerce sus funciones específicas con independencia.

Ecuador[89]

La Fiscalía General del Estado ecuatoriana es el órgano que dirige, de oficio o a petición de parte, la investigación preprocesal y procesal penal, y ejerce la pretensión penal pública con sujeción a los principios de oportunidad y mínima intervención, con especial atención al interés público y a los derechos de las víctimas. A esos efectos organiza y dirige un sistema especializado integral de investigación, de medicina legal y ciencias forenses, que incluye un personal de investigación civil y policial, y dirige un sistema de protección y asistencia a víctimas, testigos y participantes en el proceso penal (CR: 195; Código Orgánico de la Función Judicial: 282; Código Orgánico Integral Penal, 410, 411, 442 y 443; Estatuto Orgánico por Procesos de la Fiscalía General del Estado: 5)[90].

En cuanto a la persecución penal, si bien la regla es el principio de legalidad, se admite en ciertos supuestos la aplicación de criterios de oportunidad mediante el desistimiento, la suspensión condicional y acuerdos reparatorios entre el imputado y el ofendido por el delito.

La CR ecuatoriana prevé la existencia de la Fiscalía General del Estado como un órgano autónomo que forma parte de lo que se denomina “Función Judicial”[91]. Ese sistema es desarrollado en el COFJ (arts. 281 y 282). Ahora bien: de acuerdo a las disposiciones constitucionales, la Fiscalía General del Estado es un “órgano autónomo de la Función Judicial”, que tiene “autonomía administrativa, económica y financiera” (art. 195)[92]. Al organizar la Función Judicial se establece que se compone de órganos jurisdiccionales, órganos administrativos, órganos auxiliares y órganos autónomos (art. 177); uno de estos últimos es, precisamente, la Fiscalía General del Estado, y el otro es la Defensoría Pública (art. 178). De modo que más allá de la particular forma de organización, puede decirse que la Fiscalía General del Estado es un órgano con relevante autonomía e independiente de lo que tradicionalmente denominamos “poderes” del Estado.

En cuanto a su autonomía económica y financiera el Fiscal General es quien elabora la propuesta presupuestaria y la programación presupuestaria cuatrianual respectiva, conforme las políticas generales de la Función Judicial, y la pone en conocimiento del Consejo de la Judicatura para su incorporación al presupuesto de la Función Judicial (COFJ: 284 num. 9º).

En definitiva, entonces, aunque integra la “Función Judicial” del Estado, la Fiscalía es un órgano autónomo y equivalente, en el plano orgánico, al sistema que conforman los órganos jurisdiccionales.

Los poderes políticos participan en la designación y remoción de la o el Fiscal General: la designación se realiza por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de entre las ternas propuestas por la Presidenta o Presidente de la República, luego de un proceso de impugnación y veeduría ciudadana (CR: 208 num. 10, 209 y 210; COFJ: 283)[93]. Es interesante advertir que el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social es un órgano independiente de participación ciudadana que forma parte de la Función de Transparencia y Control Social. De ese modo por una parte se procura involucrar a los ciudadanos en un procedimiento de selección transparente y a su vez asegurar la independencia del jerarca máximo de la Fiscalía General. La o el Fiscal General dura seis años en funciones y no puede ser reelegido (CR: 196), y su remoción sólo puede disponerse por la Asamblea Nacional previo enjuiciamiento político, a solicitud de al menos una cuarta parte de sus miembros y por incumplimiento de sus funciones. Para la censura y destitución se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional (CR: 131; COFJ: 290 num. 4º).

Sin perjuicio de ello, la Fiscalía tiene ciertos vínculos con el Consejo de la Judicatura[94]: en particular, además de su intervención en la elaboración del presupuesto de la Fiscalía, ese órgano de gobierno de la Función Judicial es el que decide sobre la designación (previo concurso) y remoción de los fiscales.

De modo que aunque la Fiscalía ejerce sus funciones específicas con independencia, existen vínculos relevantes con otros órganos en los aspectos administrativos y financieros que disminuyen su autonomía efectiva.

El Salvador[95]

A la Fiscalía General de la República salvadoreña corresponde, entre sus funciones principales y en lo que interesa a este estudio, la defensa de los intereses del Estado y la sociedad, dictar la política de persecución penal bajo ciertos principios, dirigir la investigación del delito con la colaboración de la Policía Nacional Civil bajo el principio de objetividad, ejercitar la pretensión penal de oficio o previo pedido de parte en los casos que la ley establece, y promover el enjuiciamiento y castigo de los indiciados por delitos de atentado contra las autoridades y desacato (CR: 193; CPP: 17, 27, 74 y 75; LO: 2 y 18)[96].

En el ejercicio de la función persecutoria rige el principio de legalidad (CPP: 17), pero excepcionalmente se admiten supuestos específicos de aplicación del principio de oportunidad (CPP: 18-23)[97], la suspensión condicional (CPP: 24-26) y acuerdos de mediación y conciliación entre imputado y víctima (CPP: 38-39).

La CR diseña al Ministerio Público como un órgano independiente de los poderes del Estado (191 a 194)[98]. De acuerdo a esas disposiciones el Ministerio Público se integra con tres instituciones que encabezan, respectivamente, el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República y el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos (191)[99]. A los efectos de este estudio interesa fundamentalmente la Fiscalía General de la República, que es el que tiene a su cargo la función de acusador público en los delitos de acción penal pública[100].

La regulación de la Fiscalía surge de los arts. 191 a 193 de la CR, los arts. 74 a 79 del CPP y la LO. De acuerdo a esta regulación, por su ubicación al mismo nivel pero separado de los demás poderes, se entiende que el Ministerio Público tiene “completa autonomía con relación a los otros poderes”[101]. Por eso se establece que la Fiscalía General, integrante del Ministerio Público, “es independiente de los demás órganos del Estado” (LO: 13). En particular en cuanto a la autonomía financiera, el Fiscal General proyecta el presupuesto y sistema de remuneraciones y lo remite al Ministerio de Hacienda (LO: 26, f), por lo que en este aspecto la autonomía es relativa.

En definitiva se entiende que es un órgano independiente de los poderes del Estado[102], que se relaciona ellos en el cumplimiento de sus diversas funciones[103].

De todos modos, también en este caso existe cierta incidencia institucional del Poder Legislativo en la designación y remoción de la cabeza de la Fiscalía. En efecto: el Fiscal General, que es el jerarca máximo del órgano, es elegido por la Asamblea Legislativa, en votación nominal y pública, por mayoría calificada de dos tercios de los Diputados electos (CR: 131 num. 19 y 192; LO: 24)[104]. El Fiscal General dura tres años en el ejercicio de sus funciones y puede ser reelegido. La destitución sólo puede ser dispuesta por la Asamblea Legislativa, con el voto favorable de las dos terceras partes de los Diputados electos, en votación nominal y pública, por causales taxativas (CR: 192; LO: 25)[105].

En definitiva el Ministerio Público tiene una razonable autonomía y de hecho es a través de sus órganos jerárquicos que se decide el ingreso y egreso de los fiscales (en principio por concurso público), ejerce el resto de las potestades jerárquicas y funciones específicas.

Sin embargo, se ha alertado acerca de la afectación de la independencia por la posible incidencia de determinadas decisiones político-partidarias en el ejercicio (o no ejercicio) del rol persecutorio[106].

Guatemala[107]

El fin principal del Ministerio Público guatemalteco es velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país (CR: 257), y entre sus funciones le corresponde investigar los delitos de acción pública con objetividad, a cuyo efecto se le atribuye la potestad de dirigir a la policía y demás cuerpos de seguridad; promover la persecución penal ante los tribunales; ejercer la pretensión civil en los casos previstos en la ley y asesorar a quien pretenda deducir una pretensión privada (querellante), en los casos previstos en el CPP; y preservar el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos (LO: 1 y 2; CPP: 107)[108].

En cuanto a la persecución penal, en principio rige el principio de legalidad, pero excepcionalmente se admite la aplicación de criterios de oportunidad en ciertos supuestos (CPP: 25) y se prevé la suspensión condicional de la persecución (CPP: 27 a 29).

Este rol protagónico del Ministerio Público es el resultado de la reforma procesal penal de 1992, ya que antes de eso los fiscales cumplían un rol secundario[109].

En la Constitución guatemalteca vigente el Ministerio Público se organiza como una institución independiente[110]. De acuerdo al art. 252 es una institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales “con funciones autónomas”. La LO repite su configuración como una institución con funciones autónomas (art. 1º) y reafirma que “actuará independientemente, por propio impulso y en cumplimiento de las funciones que le atribuyen las leyes sin subordinación a ninguno de los organismos del Estado ni autoridad alguna, salvo lo establecido en esta ley”(art. 3º). El CPP reafirma esta idea y establece que en el ejercicio de sus funciones el Ministerio Público, “como institución, goza de plena independencia” y, por ello, “Ninguna autoridad podrá dar instrucciones al jefe del Ministerio Público o sus subordinados respecto a la forma de llevar adelante la investigación penal o limitar el ejercicio de la acción, salvo las facultades que esta ley concede a los tribunales de justicia” (art. 8).

Por eso la Corte de Constitucionalidad ha resuelto que dado que la CR otorga al Ministerio Público funciones autónomas “no le permite estar subordinado a las instrucciones del Presidente de la República”[111].

En cuanto a su autonomía financiera, el Ministerio Público tiene una partida en el presupuesto, y administra sus recursos directamente (LO: 3). El proyecto de presupuesto anual lo elabora el Fiscal General de la República, y se remite al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República (11, num. 3, y 54), quienes lo integran al presupuesto general (CR: 237).

En cuanto a la designación del Fiscal General de la República, Jefe del Ministerio Público, el procedimiento es el siguiente: una Comisión de Postulación integrada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, que la preside, Decanos de las Facultades de Derecho o de Ciencias Jurídicas y Sociales, Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y Presidente del Tribunal de Honor del mismo Colegio, que decide por una mayoría de por los menos dos tercios de sus miembros, elabora una nómina de seis candidatos; y esa nómina se remite al Presidente de la República, quien elige y nombra a uno de los candidatos (CR: 251; LO: 12)[112]. El Fiscal General dura cuatro años en el cargo, y sólo puede ser removido por decisión del Presidente de la República por causa justificada debidamente establecida (CR: 51), la que consiste en una condena penal ejecutoriada por delito doloso (LO: 14)[113].

Se ha señalado que la participación de una Comisión de Postulación, que buscaba ser un vehículo de participación de la sociedad civil en la designación del Fiscal General, no ha tenido los resultados esperados en la práctica[114]. Lo que, nuevamente, llama la atención acerca de la importancia de que más allá de los recaudos normativos se asegure que las designaciones del titular de la fiscalía sean siempre públicas y transparentes.

Finalmente debo anotar que el Presidente de la República puede invitar al Fiscal General a parcipar en cualquier Junta de Gabinete o de los Ministros de Estado, en cuyo caso el Fiscal General está obligado a concurrir y participar, con voz pero sin voto (LO: 4).

Sin perjuicio de las observaciones ya mencionadas, la configuración del Ministerio Público es de una razonable autonomía[115]. Al igual que en otros sistemas, la Fiscalía decide el ingreso y egreso de sus fiscales y puede ejercer sus potestades administrativas y sus funciones específicas sin injerencia externa.

Honduras[116]

El Ministerio Público de este país tiene distintas funciones que comprenden asuntos penales y no penales. En lo penal le corresponde conducir y orientar la investigación de los delitos con objetividad, con el auxilio de la Policía Nacional y otros cuerpos de investigación, y el ejercicio de la pretensión penal pública[117] y, también específicamente, combatir el crimen organizado y la corrupción (LO: 1, nums. 2, 4 y 9, 6 y 16; CPP: 25-26 y 92-93)[118].

En cuanto al ejercicio de la persecución penal la regla es el principio de legalidad, pero se admiten supuestos en que se pueden ejercer criterios de oportunidad (CPP: arts. 28-35), y se prevé la suspensión de la persecución penal para ciertos casos (CPP: arts. 36-38), así como la conciliación entre víctima e imputado (CPP: art. 45).

En el sistema hondureño el Ministerio Público es uno de los órganos constitucionales sin adscripción especifica a un poder del Estado[119]. En efecto, si bien su existencia está referida en varias disposiciones de la CR[120], ninguna de ellas determina una concreta posición institucional.

Antes de la reforma orgánica de 1994 el ministerio público “prácticamente no existía”: la LO aprobada ese año es la que dio origen a la existencia, por primera vez en el país, de un verdadero ministerio público[121]. Esa ley establece que el Ministerio Público es un “organismo profesional especializado, libre de toda ingerencia político-sectaria, independiente funcionalmente de los Poderes y Entidades del Estado”, que “gozará de completa independencia funcional, administrativa, técnica, financiera y presupuestaria” (1 y 3). En cuanto a su autonomía financiera, el proyecto de presupuesto es elaborado por el Fiscal General, y lo envía al Congreso Nacional, para ser incluido en el presupuesto general (LO: 24 num. 12).

También en este caso el Poder Legislativo es quien designa a los principales jerarcas del órgano. En efecto, tanto el Fiscal General de la República (autoridad máxima), como el Fiscal General Adjunto (segundo en la jerarquía) son electos por el Congreso Nacional, con el voto favorable de las dos terceras partes de los Diputados, a partir de una nómina de cinco candidatos que presenta una Junta Proponente convocada y presidida por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia e integrada también por un magistrado de esa Corte nombrado por el pleno, el Rector de una de las universidades del país, un representante del Colegio de Abogados de Honduras y el Comisionado Nacional de Derechos Humanos (CR: art. 205 num.11; LO: art. 22)^[122]. El Fiscal General y el Fiscal General Adjunto duran cinco años en sus funciones y sólo pueden ser reelectos para un nuevo período, y el cese sólo puede ser dispuesto por el Congreso Nacional, por dos terceras partes de sus miembros, y luego de un procedimiento específicamente regulado o, si se trata de un delito, luego de que exista sentencia condenatoria firme en un proceso con regulación especial (LO: 23 y 25)[123].

La participación de la Junta Proponente en el proceso de designación, y la existencia de causales y procedimientos específicos para la remoción, son garantías que – en lo normativo – parecen razonables para propender a la autonomía del Ministerio Público. Sin embargo, en el año 2018 la CIDH debió urgir a Honduras a garantizar los estándares internacionales de independencia e imparcialidad en la selección de Fiscal General de la República[124].

Finalmente, el Ministerio Público designa y remueve sus agentes, y ejerce la jerarquía y sus funciones específicas, sin injerencia de órganos externos.

México[125]

México es una república federal compuesta por treinta y dos entidades federativas (treinta y un estados y la capital federal). Este análisis refiere, especialmente, al Ministerio Público de la Federación.

Corresponde a ese órgano la persecución de todos los delitos del orden federal. En ejercicio de ese cometido debe solicitar las medidas cautelares contra los imputados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la participación de éstos en hechos que las leyes señalen como delito, pero siempre bajo el criterio de objetividad; ejercer la pretensión penal y llevar adelante los juicios federales en materia penal (CR: 21 y 102, A; LO: 5 y 10; CPP: 127, 128, 129, 131 y 132)[126].

En cuanto a la persecución penal se admite la aplicación de criterios de oportunidad en casos específicos (CPP: 256-257), los acuerdos reparatorios entre el imputado y la víctima (CPP: 186-190) y la suspensión condicional (CPP: 191-200).

Antes de las reformas constitucionales, el ministerio público era la Procuraduría General de la República, una dependencia con la misma jerarquía que las secretarías de Estado, en la órbita del Poder Ejecutivo. En una interesante experiencia, organizaciones de la sociedad civil, víctimas, académicos y líderes de opinión se organizaron bajo un colectivo denominado #FiscalíaQueSirva, con el propósito de lograr que el órgano público encargado de la persecución penal fuera autónomo de los poderes del Estado, y en particular del Poder Ejecutivo, para evitar que las investigaciones penales fueran manipuladas por el poder político[127].

Finalmente, mediante la reforma del art. 102-A de la CR y su reglamentación a través de una ley orgánica se organizó el Ministerio Público de la Federación “en una Fiscalía General de la República como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio” (CR: 102, A[128]; LO: 2). En cuanto a su autonomía financiera, en este nuevo sistema el titular de la Fiscalía General es quien aprueba el presupuesto de egresos y lo remite a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y se aprueba por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (LO: 19, nums. XL y XLI, y 83. I).

En el caso de México son los Poderes Legislativo y Ejecutivo los que eligen y remueven a la cabeza de la institución. En efecto, la Fiscalía General tiene como titular al Fiscal General, y el procedimiento para su designación es, resumidamente, el siguiente: el Senado de la República integra una lista de al menos diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes, y la envía al Ejecutivo Federal; dentro de los diez días siguientes, el Ejecutivo formula una terna y la envía al Senado; este órgano, a partir de la terna y luego de la comparecencia de las personas propuestas, designa al Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en un plazo de diez días (CR: 76 num. XIII, 89 num. IX y 102, A; LO: 8 y 18) [129]. El Fiscal General dura 9 años en el cargo, y sólo puede ser removido por el Ejecutivo Federal por las causas graves que establece la ley, pero esa remoción puede ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el Fiscal General debe ser restituido en el ejercicio de sus funciones. Si el Senado no se pronuncia al respecto, se entiende que no existe objeción (CR: 102, A; LO: 24)[130].

De modo que también en este caso puede decirse que existe un procedimiento para la designación que busca asegurar la transparencia del nombramiento, y un procedimiento para la remoción con garantías razonables, circunstancias ambas que coadyuvan a la autonomía del Ministerio Público. Sin embargo, se ha advertido sobre algunas deficiencias de este modelo, ya que no garantiza una elección transparente y pública del Fiscal General[131], y que para que este sistema funcione es imprescindible que se elabore un adecuado perfil del titular, con un procedimiento de designación orientado al mérito[132].

Por otra parte, el Ministerio Público de la Federación es funcionalmente autónomo, por lo que, al interno de la institución, se ejercen las potestades jerárquicas sin injerencia externa.

De todos modos, el caso de México confirma lo que se advierte desde hace tiempo en los procesos de reforma en Latinoamérica: la autonomía, para ser efectiva, necesariamente debe acompañarse de una definición de políticas de persecución, adecuada organización y controles internos, rendición de cuentas y sistemas legítimos de control externo.

Nicaragua[133]

El Ministerio Público nicaragüense tiene a su cargo la función acusadora y la representación de los intereses de la sociedad y de la víctima del delito en el proceso penal, y a ese efecto puede promover la investigación (bajo el criterio de objetividad) y la persecución de los delitos de “acción” pública y también privada en ciertos casos de imposibilidad de la víctima, e incluso ejercer la pretensión civil en el caso de víctimas insolventes (LO: 1 y 10; Reglamento de la LO: 3; CPP: 51, 54 y 88-90)[134].

En cuanto al ejercicio de la persecución penal, la regla es el principio de legalidad pero se admiten ciertos supuestos de aplicación de criterios de oportunidad a través de la mediación, la prescindencia de la acción, el acuerdo y la suspensión condicional de la persecución (CPP: 14 y 55-68).

En el sistema nicaragüense el Ministerio Público está previsto en algunas disposiciones constitucionales, pero no se determina una posición institucional específica[135]. Sin embargo, la ley dispuso su creación como “institución independiente, con autonomía orgánica, funcional y administrativa”, sólo subordinado a la Constitución y las leyes (LO: 1) y que “actuará independientemente por su propio impulso y en cumplimiento de las funciones que le atribuye la Constitución Política, sin subordinación a ninguno de los organismos del Estado ni a autoridad alguna, salvo lo establecido en ésta Ley” (LO: 6) [136]. En cuanto a la autonomía financiera, el proyecto de presupuesto lo elabora el Ministerio Público y se envía anualmente a la Presidencia de la República para ser integrado al presupuesto general, y se establece que el presupuesto a aprobarse debe ser adecuado para el cumplimiento de los fines y atribuciones establecidos (LO: 34; Reglamento de la LO: 60[137]).

Los poderes Legislativo y Ejecutivo son los que designan al Fiscal General de la República y al Fiscal General Adjunto[138] de acuerdo al siguiente procedimiento: el Presidente de la República y Diputados de la Asamblea Nacional forman ternas separadas para cada cargo (en el caso de los Diputados, con consulta a asociaciones civiles y eventuales comparecencias de los candidatos a la Asamblea), y la Asamblea General elige de esas listas por una mayoría de al menos el sesenta por ciento del total de Diputados, a cuyo efecto puede requerir la comparecencia de los candidatos (CR: 138 num. 9 y 150 num. 14; LO: 24; Reglamento: 37). Estos jerarcas duran cinco años en sus cargos, y durante ese plazo sólo pueden ser destituidos por la Asamblea General por el voto de al menos el sesenta por ciento del total de integrantes, por causales taxativas previstas en la ley (LO: 26 y 27)[139].

De acuerdo esta regulación, entonces, el Ministerio Público tiene una posición institucional separada e independiente y autonomía funcional respecto de los poderes del Estado. Sin embargo, se ha cuestionado la efectiva autonomía del órgano y existen propuestas para repensar su configuración[140].

Panamá[141]

El Ministerio Público de Panamá tiene varias funciones vinculadas con la custodia de la legalidad y, en lo que interesa a este estudio, le corresponde la atribución de perseguir los delitos (CR: 220 num. 4º). Para el ejercicio de la persecución penal, el Ministerio Público dirige la investigación de los delitos en forma objetiva; también se prevé que debe procurar la composición de conflictos por medios alternativos y su deber de proteger a víctimas y testigos (CPP: 24 y 68 a 79 y 110 a 112)[142].

En cuanto a la persecución penal, si bien la regla es el principio de legalidad, existen amplios supuestos de aplicación de criterios de oportunidad mediante desistimiento, mediación, conciliación, suspensión del proceso a prueba y acuerdos (CPP: 201-220).

El Ministerio Público panameño fue creado en CR, dentro de un título referido al Poder Judicial (219-224). A pesar de esa ubicación, el Ministerio Público panameño puede considerarse una institución autónoma de los poderes[143]. A su vez su regulación surge del Código Judicial de 2009 (en adelante “CJ”), que regula al Órgano Judicial y al Ministerio Público como órganos autónomos[144]. Por otra parte, el Ministerio Público panameño tiene claramente autonomía funcional. En cuanto a su autonomía financiera se establece que el Procurador General de la Nación formulará el Presupuesto del Ministerio Público y lo remitirá oportunamente al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el proyecto general; pero además se establece que ese presupuesto y el del Órgano Judicial, en conjunto, no serán inferiores al dos por ciento de los ingresos corrientes del Gobierno Central (CR: 214; CJ: 6)[145].

Sin perjuicio de lo señalado, como en otros casos, los poderes políticos participan en la designación del jerarca máximo del órgano: en concreto, el Procurador General es designado a partir de un acuerdo del Consejo de Gabinete[146] con el Presidente de la República, y debe ser aprobado por la Asamblea General (CR: 161 num. 4, 200 num. 2 y 224; CJ: 330)[147]. El designado dura diez años en el ejercicio del cargo (CR: 221; CJ: 332). También en este caso el sistema tiene como aspecto positivo la participación de dos de los poderes, pero sería importante definir criterios o requisitos que aseguren una elección transparente del Procurador General.

El Ministerio Público designa y remueve a los fiscales, existe un sistema de carrera, y el órgano ejerce sus potestades administrativas y funciones específicas con independencia.

Paraguay[148]

Al Ministerio Público paraguayo le corresponde representar a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales para velar por el respeto de los derechos y de las garantías constitucionales; promover la pretensión penal pública en defensa del patrimonio público y social, del medio ambiente y de otros intereses difusos y los derechos de los pueblos indígenas, y ejercer la pretensión penal en los casos en que para iniciarla o proseguirla no fuese necesaria instancia de parte (CR: 266; LO: 1, 13, 14). En particular además lleva adelante la investigación fiscal con objetividad, dirige la actuación policial en esa fase, y tiene funciones vinculadas a la protección de víctimas, testigos y funcionarios, solución de conflictos y en materia de ejecución penal (LO: 10, 12, 15 y 20 a 27; CPP: 14-16, 52 y 58-66)[149].

En cuanto a la persecución penal la regla es el principio de legalidad, pero se admite la aplicación de criterios de oportunidad en ciertos casos mediante el desistimiento de la persecución y la suspensión condicional del proceso (CPP: 18-23).

En cuanto a su posición institucional, aunque la CR lo ubica dentro de un capítulo referido al Poder Judicial (arts. 266-272)[150], entiendo que estrictamente es un órgano extra poder. La propia CR indica que el Ministerio Público goza de “autonomía funcional y administrativa en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones” (art. 266), y la LO establece que es un “un órgano con autonomía funcional y administrativa” (art. 1º) y agrega que en el cumplimiento de sus funciones ante los órganos jurisdiccionales actuará en el marco de la ley con independencia de criterio, y que ejercerá sus funciones en coordinación con el Poder Judicial y las demás autoridades de la república, “pero sin sujeción a directivas que emanen de órganos ajenos a su estructura” (art. 2º). En cuanto a su autonomía presupuestal, el Ministerio Público debe tener una partida específica en el Presupuesto General de la Nación y administrar con autonomía los recursos que le sean asignados, sin perjuicio de los controles correspondientes (LO: 3, 50 num. 7º y 99).

En definitiva, a pesar de esa infeliz ubicación dentro del diseño constitucional – como ocurre en otros casos relevados – es razonable concluir que el Ministerio Público es un órgano autónomo de los poderes del Estado[151].

Como en otros casos, los poderes políticos designan al jerarca máximo: en efecto, el Fiscal General es designado por el Presidente de la República, a partir de una terna propuesta por el Consejo de la Magistratura, y con el acuerdo de la Cámara de Senadores (CR: 269; ley 5.208: 1, 3 y 4)[152]. Su cargo tiene una duración de cinco años y puede ser reelecto. Es inamovible, y por ello sólo puede ser removido por causales específicas, previo juicio político ante la Cámara de Senadores, que decide por mayoría absoluta de dos tercios (CR: 225)[153].

El año pasado se cuestionó, por la asociación de fiscalías de Iberoamérica, un intento de juicio político contra la Fiscal General, por entender que afectaba la autonomía del Ministerio Público[154].

Los Fiscales Adjuntos y Agentes Fiscales, que son las categorías superiores entre los fiscales, se designan de la misma forma que los jueces, es decir, por la Corte Suprema de Justicia a propuesta en terna del Consejo de la Magistratura; y sólo pueden ser removidos por el Jurado de enjuiciamiento de magistrados (CR: 251 y 270; LO: 89 y 93).

El Fiscal General designa a los Relatores Fiscales y Asistentes Fiscales, que son las categorías inferiores entre los fiscales, en principio previo concurso; y esos funcionarios pueden ser removidos por el Tribunal de Disciplina (LO: 50 num. 4º, 89 y 93)[155].

El Ministerio Público ejerce sus potestades administrativas y sus funciones específicas sin estar sujeto a directivas o instrucciones de los poderes del Estado.

Perú[156]

El Ministerio Público peruano, en lo que importa a este estudio, es el encargado de conducir desde su inicio y con criterio de objetividad la investigación del delito, a cuyo efecto dirige a la Policía Nacional, y le corresponde el ejercicio de la pretensión penal pública (en su caso previa instancia del ofendido) (CR: 159 nums. 4 y 5; LO: 1; CPP: Título Preliminar, IV, y 1 y 60 a 70)[157].

En cuanto al ejercicio de la persecución penal, la regla es el principio de legalidad, pero existen supuestos de aplicación de criterios de oportunidad (CPP: 2).

En el sistema constitucional peruano el Ministerio Público se regula como un órgano autónomo (art. 158)[158], y la LO confirma esa solución (art. 1º)[159]. En cuanto a la autonomía financiera, el proyecto de presupuesto es aprobado por la Junta de Fiscales Supremos[160], se presenta al Poder Ejecutivo y se sustenta en esa instancia y ante el Congreso, y en definitiva éste define la asignación presupuestal (CR: 160; LO: 30).

Existe una cierta incidencia del Senado en la designación del Fiscal de la Nación: en efecto, este jerarca es designado por la Junta de Fiscales Supremos, entre sus miembros, pero debe ser ratificado por el Senado dentro de los treinta días de su designación[161]. Una vez designado dura tres años en el cargo, prorrogable sólo por otros dos (CR: 158; LO: 37). Este procedimiento, si bien propende a la autonomía del órgano (puesto que la designación se realiza por un órgano interno, y recae en uno de sus miembros), la elección no necesariamente se funda en el mérito, no existe una definición de un perfil del cargo ni un procedimiento competitivo específico.

Por otra parte, sin perjuicio que en definitiva desde lo normativo la autonomía del Ministerio Público es clara, se ha advertido sobre la existencia de poderes fácticos externos que pueden desviar o inclusive neutralizar la labor fundamental de los fiscales[162].

Portugal[163]

El Ministerio Público portugués tiene atribuciones en distintas materias. En lo que aquí interesa, le compete participar en la ejecución de la política criminal definida por los órganos de soberanía, dirigir la investigación asistido por los órganos de la policía criminal, ejercer la pretensión penal y realizar acciones de prevención criminal (CR: 219, 1; Estatuto do Ministério Público: 2, 4, lits. c, e y d; CPP: 48-49)[164].

En cuanto a la investigación preliminar, a pesar que el art. 32.4 de la CR consagró como una de las garantías del proceso penal la instrucción a cargo de los jueces, en la ley se implementó una fórmula según la cual existe investigación preliminar denominada inquérito, con un Juez de Instrucción como “juez de garantías”, y una instrucción judicial complementaria denominada instrução[165].

En cuanto al ejercicio de la pretensión penal el sistema está fuertemente impregnado por el principio de legalidad, con algunas manifestaciones del principio de oportunidad como el archivo del proceso en caso de dispensa de pena (CPP: 280) y la suspensión provisional del proceso (CPP: 281-282)[166].

El Ministerio Público portugués se configuró en el siglo XIX en un marco de desconfianza hacia los jueces, como una institución jerárquicamente organizada, dependiente del Poder Ejecutivo, en el rol de acusador técnico y defensor de la legalidad[167]. En el año 1976, al aprobarse la nueva CR, se decidió incluirlo dentro de la regulación correspondiente a los tribunales (arts. 219 y 220)[168], y se estableció que “goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei” (art. 219)[169]. El EMP confirmó que el Ministerio Público “goza de autonomia em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local, nos termos da presente lei”.

De acuerdo a esas disposiciones se entiende que el Ministerio Público tiene autonomía orgánica, que incluye la competencia exclusiva de la Procuraduría General de la República para el nombramiento, asignación de destino, traslado y ejercicio de la función disciplinaria sobre los miembros de la institución; y autonomía funcional, configurada por su relación con los demás poderes del Estado y por el ejercicio de sus funciones, estrictamente orientada por el principio de legalidad y objetividad (CR: 219: EMP: 2 y 3). En efecto, por una parte es claro que los magistrados del Ministério Público no son subordinados jerárquicos del Poder Ejecutivo, ni están sujetos a ninguna forma de dependencia de ese poder[170]; asimismo, la Procuraduría General ejerce con plena autonomía las funciones de gobierno del órgano a través del Consejo Superior del Ministerio Público, un órgano colegiado en el cual son mayoría los magistrados de la institución.

De todos modos, existen ciertas vinculaciones con los demás poderes que lo colocan en una posición que se ha definido como de autonomía relativa, en especial respecto al Poder Ejecutivo[171]: (i) el cargo de Procurador General es eminentemente político, ya que su nombramiento y cese se dispone por el Presidente de la República, a propuesta del Gobierno, por un mandato de seis años, pero puede ser removido por el Presidente de la República a propuesta del Gobierno (CR: 133, m, y 220, 3); (ii) el miembro del Gobierno responsable del área de Justicia comparece a las reuniones del Consejo Superior del Ministerio Público, para hacer comunicaciones o pedir o dar aclaraciones (EMP: 37), y el Ministerio Público cumple funciones de asesoramiento al Gobierno a través del Consejo Consultivo de la Procuraduría General de la República (EMP: 43-50) o sus auditores jurídicos (ídem: 51-52). Esa fuerte vinculación ha llevado a que algunos autores postulen su ubicación dentro del Poder Ejecutivo, con el riesgo de la politización del proceso penal. Sin embargo, también debe precisarse que las dos instituciones del Poder Ejecutivo – Presidente y Gobierno – no siempre se vinculan con el mismo grupo político, lo que puede funcionar, al menos cuando eso ocurre, como una forma de equilibrio institucional.

Por otra parte, a pesar de la ubicación del órgano en el diseño constitucional como parte de los tribunales, las magistraturas de los tribunales y del ministerio público son paralelas (EMP: 96 num. 1) y constituyen cuerpos autónomos, regidos por principios distintos y a cargo de funciones diferentes[172]. Como particularidad, sin embargo, debe anotarse que los magistrados del Ministerio Público pueden ser designados jueces (EMP: 96 num. 1 y 176), lo cual seguramente explica por razones históricas[173].

En cuanto a su autonomía financiera, la Procuraduría General dispone de presupuesto propio, que es proyectado por ese órgano y presentado al Gobierno (EMP: 18).

República Dominicana[174]

El Ministerio Público dominicano es responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, debe dirigir la investigación penal con objetividad y ejercer la pretensión penal pública en representación de la sociedad. Al llevar adelante esas funciones debe garantizar los derechos fundamentales, promover la resolución alternativa de disputas, disponer la protección de víctimas y testigos y defender el interés público tutelado por la ley (CR: 169; LO: 1, 7, 10, 15, 26; CPP: 29-31, 88 y 91-94)[175].

Respecto al ejercicio de la pretensión penal pública, si bien rige el principio de legalidad se establece que el ministerio público debe buscar, prioritariamente, la solución del conflicto penal mediante la aplicación de medios alternativos y mecanismos de simplificación procesal (LO: 13, 14, 26). El CPP regula el ejercicio del principio de oportunidad, la conciliación y la suspensión condicional del procedimiento (arts. 34-43).

El ministerio público surgió en República Dominicana con la CR del año 1844, que preveía el cargo de Agente del Ministerio Público como parte de la Suprema Corte de Justicia, pero nombrado por el Poder Ejecutivo[176]. Luego de sucesivas modificaciones, en la CR vigente se la regula dentro de un título correspondiente al Poder Judicial (arts. 169 a 175)[177], como un “órgano del sistema de justicia” que “goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria” (arts. 169 y 170). La LO repite las mismas formulaciones y precisa que este órgano tendrá una asignación individualizada en el presupuesto general, que aprueba su Consejo Superior y se remite al Poder Ejecutivo para su incorporación al proyecto de ley, que se somete al Congreso Nacional (arts. 1 y 2).

Puede decirse que no obstante su ubicación en el diseño constitucional tiene autonomía orgánica, por cuanto fundamentalmente a través del Consejo Superior – órgano de gobierno interno – decide el ingreso de sus miembros (con las excepciones que se dirán), sus asignaciones a órganos y ascensos, ejerce la potestad disciplinaria y cumple sus funciones específicas sin directivas externas. Sin embargo, hay una relevante incidencia del Poder Ejecutivo, ya que ese poder es el que designa no sólo al Procurador General de la República sino también a la mitad de sus Procuradores Adjuntos (la otra mitad la selecciona el Procurador General)[178]. Esta solución no parece suficientemente garantizadora de la autonomía del Ministerio Público.

En cuanto al Poder Judicial, más allá de su ubicación en el diseño constitucional, es claro que existe plena autonomía orgánica y funcional.

Uruguay[179]

Si bien en su configuración tradicional el ministerio público uruguayo no sólo actuaba en materia penal sino también en diversos asuntos no penales, sus cometidos actuales en este último tipo de asuntos es muy limitada. A la Fiscalía General de la Nación le corresponde fijar, diseñar y ejecutar la política pública de investigación y persecución penal de crímenes, delitos y faltas; dirigir la investigación de crímenes, delitos y faltas; ejercer la titularidad de la pretensión penal pública; atender y proteger a víctimas y testigos de delitos (LO: 13; CPP: 6, 43, 45 y 82)[180].

El nuevo CPP le atribuyó al ministerio público uruguayo por primera vez en su historia la función de dirigir la investigación preliminar con el auxilio de la policía (CPP: 43, 45 lit. a, 49 a 62, 256 a 265, etc.). En esta tarea el ministerio público ejerce una dirección funcional de la policía, pero recientes reformas legislativas atribuyeron esta última una mayor autonomía. El ministerio público es el titular de la pretensión penal (que es pública, salvo algún supuesto muy excepcional de vigencia discutida) y actúa sujeto al principio de legalidad (CPP: 6, 43, 82 y 266), aunque se admite en forma excepcional la aplicación de algunos criterios de oportunidad (CPP: 100) y remitir el caso a mediación en caso de infracciones leves (CPP: 382). Inicialmente existía la posibilidad de acordar la suspensión condicional del proceso, pero esa figura fue eliminada en el año 2020[181].

En Uruguay ni la primera CR (1830), ni las posteriores, incluyendo la actualmente vigente (1967) establecieron una determinada posición institucional para el Ministerio Público y, especialmente, no impusieron su ubicación bajo la égida del Poder Ejecutivo. En efecto, en el texto vigente se establece que debe existir un “acusador público” (art. 22) y que corresponde al Poder Ejecutivo, con venia del Senado o de la Comisión Permanente, la designación del Fiscal de Corte y de los demás Fiscales Letrados de la República (art. 168 num. 13). Por esa razón, desde hace un tiempo se entiende que la decisión acerca de la ubicación del “acusador público” es de resorte puramente legislativo^[182]. Sin embargo, a nivel legal el ministerio público había sido ubicado en el Poder Ejecutivo[183].

En el año 2015, a poco de haberse aprobado la reforma del proceso penal, a través de la ley 19.334, de 14 de agosto de 2015, se creó la Fiscalía General de la Nación como un “servicio descentralizado”[184], y esta institución es la que ejerce el “Ministerio Público y Fiscal” (art. 1)[185].

La doctrina entiende que la solución que atribuye las funciones del ministerio público a un servicio descentralizado es perfectamente legítima, aunque postula que lo ideal hubiera sido crear una persona pública autónoma, pero para ello sería necesaria una reforma constitucional^[186]. Precisamente por eso se optó por la solución de la ley 19.334, en cuya exposición de motivos se indica que se buscó darle al ministerio público “el máximo nivel de autonomía que la Constitución permite”.

Luego de la ley de creación de la Fiscalía se aprobó la LO. Esa ley incluye, entre los principios de la Fiscalía, el de autonomía funcional, según el cual la Fiscalía debe ejercer sus funciones sin sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura, sin perjuicio de las facultades de contralor de previstas en la CR (art. 3). La referencia final es a la facultad del Poder Ejecutivo de “observar” la actuación de los servicios descentralizados por razones de conveniencia o legalidad. Ahora bien: el art. 4 de la ley 19.334 interpretó que – respecto a este servicio – la potestad de observar se considera referida únicamente a las funciones administrativas, y no comprende la competencia ni el ejercicio del ministerio público. Esto significa que el Poder Ejecutivo sólo podrá ejercer esas atribuciones respecto a las funciones administrativas genéricas, comunes a cualquier administración pública, pero no respecto a las funciones del ministerio público que se relacionan con el proceso penal. Esta potencial incidencia del Poder Ejecutivo, derivada de la decisión de ubicarlo como servicio descentralizado, podría en teoría ser un riesgo para la autonomía efectiva del ministerio público; sin embargo, desde la creación del servicio el Poder Ejecutivo nunca ejerció la potestad de observar la actuación del órgano.

La Fiscalía carece de autonomía financiera: la Fiscalía proyecta sus presupuesto y lo presenta al Poder Ejecutivo, para que éste lo incorpore al proyecto general, tal como lo envió Fiscalía o con modificaciones, y en definitiva el presupuesto se define por el Poder Legislativo (ley 19.334: 8; CR: 220).

El Fiscal de Corte, jerarca máximo del órgano, es designado por el Poder Ejecutivo, con venia de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente en su caso, otorgada siempre por tres quintos de votos del total de componentes (CR: 168 num. 13; LO: 44)[187]. Este procedimiento de designación no garantiza adecuadamente la transparencia de la designación ni una elección basada en el mérito y perfil para el cargo. Luego de su designación el Fiscal de Corte dura diez años en el cargo y no puede ser reelecto sin que medien cinco años entre un período y otro, sin perjuicio de cesar indefectiblemente en el cargo al cumplir setenta años de edad. Para su destitución se aplica la misma solución prevista para su designación (LO: 44).

Recientemente se anunció que ante al falta de acuerdo para designar al nuevo Fiscal de Corte se aprobaría un proyecto para que la Fiscalía sea dirigida por un triunvirato[188]. Entiendo que no es la mejor solución, porque se corre el riesgo de politizar la elección de sus miembros.

Por otra parte, los fiscales letrados son designados por el Poder Ejecutivo, aunque a propuesta del Fiscal de Corte de acuerdo al resultado de un concurso, y previa venia otorgada por el Senado o la Comisión Permanente, otorgada siempre por tres quintos de votos del total de componentes (CR: 168 num. 13; ley 19.334: 5; LO: 44).

Fuera de lo señalado, la Fiscalía ejerce sus potestades en forma autónoma. De todos modos, en su configuración normativa actual la Fiscalía General de la Nación es una persona pública estatal de autonomía relativa, sobretodo respecto al Poder Ejecutivo, en virtud de la ya mencionada potestad de observar la actuación administrativa de aquella.

Venezuela[189]

Al Ministerio Público venezolano le corresponde garantizar el respeto a los derechos y garantías constitucionales e internacionales a fin de preservar el Estado democrático y social de derecho y de justicia. Sin perjuicio de otras atribuciones, en lo que importa a este análisis, debe ordenar y dirigir la investigación penal con objetividad, y ejercer la pretensión penal pública (CR: 285; LO: 10, 15 y 16; CPP: 11, 24, 25, 111 y 113 a 116)[190].

En cuanto a la persecución penal se prevé la posibilidad de ejercer el principio de oportunidad en supuestos específicos (CPP: 38-40) y de que se disponga la suspensión condicional del proceso (CPP: 43 a 47).

La CR vigente regula al Ministerio Público como un órgano del denominado “Poder ciudadano”, uno de los dos poderes que se añaden a los tradicionales, y que se ejerce por el “Consejo Moral Republicano”, integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General de la República y el Contralor General de la República (arts. 284-286)[191]. El Poder Ciudadano es independiente de los demás poderes públicos y sus órganos gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa, para lo cual se les asigna una partida anual variable dentro del presupuesto general (art. 273)[192]. A su vez, la LO establece que es un órgano del Poder Ciudadano “independiente de todos los Poderes Públicos, y goza de autonomía funcional, organizativa, presupuestaria, financiera y administrativa”, por lo que no puede ser impedido ni coartado por ninguna autoridad (arts. 2 y 4). El proyecto de presupuesto es elaborado por el Fiscal General, que lo remite al Poder Ejecutivo, y este lo debe incorporar, sin modificación, al proyecto de presupuesto general, que en definitiva se somete a consideración de la Asamblea Nacional[193].

El Fiscal General, como todos los titulares de los órganos del Poder Ciudadano, debe designarse de acuerdo al siguiente procedimiento: el Consejo Moral Republicano[194] convoca a un Comité de Evaluación de Postulaciones, el cual debe estar integrado por representantes de diversos sectores de la sociedad, el que elabora una terna que es sometida a la Asamblea Nacional; este órgano elige uno de la terna, por el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes; si no se logra la mayoría, el Poder Electoral somete la terna a una consulta popular[195]. Su cargo tiene una duración de siete años, y puede ser removido por la Asamblea Nacional por causales específicas, por el voto favorable de la mayoría absoluta de sus integrantes, previo pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena[196].

Este sistema, en teoría, podría funcionar para asegurar la autonomía del órgano, y le conferiría una importante legitimidad democrática, pero genera el riesgo de una politización excesiva. De hecho se han formulado denuncias de incumplimiento de los procedimientos para la elección del Fiscal General y otras graves afectaciones a la autonomía del ministerio público de este país[197].

Sistemas que ubican al ministerio público como un órgano del Poder Judicial
- Mayoría de las provincias de la República Argentina[198]

Prácticamente todas las provincias argentinas siguen el modelo de ubicación del ministerio público dentro del Poder Judicial, aunque en general con un grado de relativa autonomía.

En concreto es un órgano del Poder Judicial en CABA (con “autonomía funcional y autarquía” dentro del referido poder)[199] y en las provincias de Buenos Aires[200], Catamarca (“cuerpo autónomo” dentro de ese poder, con sus “garantías de independencia”)[201], Córdoba[202], Corrientes[203], Chaco (órgano con “autonomía funcional”)[204], Chubut (con “autonomía funcional”)[205], Entre Ríos (“órgano autónomo en sus funciones”)[206], Formosa[207], Jujuy[208], La Pampa[209], La Rioja (con “autonomía funcional y autarquía financiera”)[210], Mendoza[211], Misiones[212], Neuquén[213], Río Negro (con “autonomía funcional”)[214], Santa Cruz[215], Santa Fe[216], San Juan[217], San Luis[218], Santiago del Estero (“tiene autonomía funcional”)[219], Tierra del Fuego, Antártida e islas del Atlántico Sur[220] y Tucumán[221].

Con diferencias entre ellas, en estas provincias el ministerio público es un órgano del Poder Judicial, sus funcionarios tienen deberes similares a los jueces, y gozan de sus mismas prerrogativas[222]. Naturalmente, no puedo profundizar aquí sobre las particularidades de estos regímenes provinciales.

Colombia[223]

A la Fiscalía General de la Nación colombiana corresponde, de oficio o previa denuncia o querella, investigar los delitos con objetividad y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes, a cuyo efectola Fiscalía dirige y coordina las funciones de policía judicial, y velar por la protección de víctimas y testigos e intervinientes en el proceso (CR: 250; CPP: 66, 113 a 117 y 142)[224].

El ejercicio de la pretensión penal pública está presidido por el principio de legalidad (CR: art. 250; CPP: 66), pero se admite la aplicación de criterios de oportunidad y la suspensión del proceso a prueba en los casos previstos en la ley, que son bastante amplios, bajo las directrices que establezca el Fiscal General (CPP: 114 num. 2 y 321 a 330)[225], y existen fórmulas de justicia restaurativa (CPP: 518-527).

La CR incluye a la Fiscalía General de la Nación dentro de la Rama Judicial, como un órgano con “autonomía administrativa y presupuestal” (art. 249), del mismo nivel que la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, entre otros[226]. Esta solución es reiterada por la ley Estatutaria de la Administración de Justicia (ley 270, de 7 de marzo de 1996: arts. 11 y 28). Su autonomía financiera es relativa, ya que todos los recursos de la rama judicial, inclusive los de la Fiscalía, son administrados por el Consejo Superior de la Judicatura[227].

En forma coherente con su posición institucional, el Fiscal General de la Nación, jerarca máximo del órgano, es designado por la Corte Suprema de Justicia, a partir de una terna enviada por el Presidente de la República[228]. Dura cuatro años en sus funciones y no puede ser reelegido (CR: 249; ley 270 de 1996: art. 29). Puede ser juzgado por el Senado, previa acusación de la Cámara de Representantes por causas constitucionales (CR: 174 y 178 num. 3; ley 270 de 1996: art. 178)[229].

Internamente existe un régimen de carrera especial, salvo ciertos cargos que son de libre nombramiento, como ciertos cargos directivos (por ejemplo, el Vice Fiscal General), o los adscriptos a la Fiscalía General y Vice Fiscalía General, y otros definidos en la ley. En el caso de los funcionarios de carrera el ingreso es previo proceso de selección o concurso, y el ascenso es por concurso, organizados por la Fiscalía[230].

En definitiva, la Fiscalía es un órgano de la rama judicial, aunque cierto grado de autonomía[231]. Esta solución, si bien asegura la independencia de la Fiscalía respecto a los poderes políticos, no se ajusta a la idea central de un proceso penal acusatorio, en el que no sólo importa la separación de funciones de los fiscales y jueces en los procesos concretos sino la misma autonomía de los órganos que ellos integran, y es susceptible de las demás críticas a este tipo de sistemas.

Costa Rica[232]

El Ministerio Público de este país tiene la función de requerir ante los tribunales penales la aplicación de la ley, mediante el ejercicio de la pretensión penal pública y la realización de la investigación preparatoria en los delitos de acción pública, así como la defensa civil de la víctima cuando corresponda (LO: art. 2; CPP: 16, 17, 62 y 63)[233].

En las tareas de investigación el Ministerio Público actúa con el auxilio de la Policía Judicial, a la que el Fiscal General puede establecer directrices y prioridades, y con la que se realizan coordinaciones y evaluaciones de trabajo (LO: 4), y la investigación debe adecuarse a un criterio objetivo (CPP: 63).

En cuanto al ejercicio de la pretensión se entiende que se rige “por un sistema mixto de ‘legalidad y oportunidad’, definido en el artículo 22 del Código Procesal Penal”[234]. De acuerdo a lo previsto en esa disposición, y en el art. 2 de la LO, se admite que el representante del Ministerio Público, previa solicitud a su superior, prescinda total o parcialmente de la persecución penal en ciertos supuestos. También se admite la suspensión del proceso a prueba (CPP: 25 a 28).

En cuanto a la posición institucional del órgano, la CR costarricense[235] nada expresa sobre el ministerio público. En el marco de ese silencio, una interpretación amplia del concepto de actividad judicial que incluyó la tarea del ministerio público llevó a ubicar el órgano en la órbita del Poder Judicial[236]. En efecto, la LO establece que el Ministerio Público “es un órgano del Poder Judicial” (art. 1), aunque con “completa independencia funcional en el ejercicio de sus facultades y atribuciones legales y reglamentarias y, en consecuencia, no podrá ser impelido ni coartado por ninguna otra autoridad, con excepción de los Tribunales de Justicia en el ámbito de su competencia” (art. 3). Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Judicial añade que el Ministerio Público dependen del Consejo Superior del Poder Judicial, “únicamente en lo administrativo y no en lo técnico profesional” (art. 84)[237]. Finalmente, el Poder Judicial es el que define el presupuesto del Ministerio Público (LO: 44).

En coherencia con esta solución que ubica al Ministerio Público en la órbita del Poder Judicial, el Fiscal General de la República, jefe superior del Ministerio Público, debe ser designado por mayoría absoluta de la totalidad de integrantes de la Corte Plena, por votación pública y razonada, por períodos de cuatro años[238], y puede ser reelegido por períodos iguales (LO: 23). Está sometido al régimen disciplinario establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero para removerlo se necesitan dos tercios del total de los miembros de la Corte Plena (LO: 24)[239].

La posición institucional del ministerio público, de larga tradición en este país, puede ser pasible de los cuestionamientos ya mencionados.

De todos modos, el Ministerio Público goza de autonomía interna, y por ello el Fiscal General y los superiores ejercen la jerarquía dentro de la organización y es el Fiscal General quien designa y revoca nombramientos, dispone ascensos, permutas y traslados de los fiscales y acepta sus renuncias (LO: 1, 13, 14, 18, 25, entre otros). El Ministerio Público también ejerce directamente la potestad disciplinaria (LO: 28) y sus funciones específicas sin injerencia externa.

Sistemas que ubica al ministerio público como un órgano subordinado al Poder Ejecutivo
- Cuba[240]

Las funciones de la Fiscalía cubana son ejercer el control de la investigación penal con objetividad, y proponer la pretensión penal pública en representación del Estado así como, en general, ser un custodio de la legalidad (CR: 156; LO: 3, 5, 6 y 12; CPP: 16 y 120-128)[241]. La regla es el principio de legalidad, pero se admiten criterios de oportunidad en supuestos específicos (CPP: 17).

Hasta hace pocos años la Fiscalía tenía su origen en el Poder Legislativo[242]. Sin embargo según su CR vigente[243] y la reciente LO, la Fiscalía General de la República está prevista como una “unidad orgánica indivisible y con independencia funcional, subordinada al Presidente de la República” (CR: 157; LO: 2.1), aunque rinde cuentas de su gestión ante la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Presidente de la República (CR: 159; LO: 110 a 112). Su presupuesto está integrado al presupuesto general del Estado (LO: 8).

De modo que la Fiscalía General de la República cubana, aunque es funcionalmente autónoma, está subordinada al Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República[244].

El Fiscal General es designado y puede ser “revocado” por la Asamblea Nacional del Poder Popular a partir de la propuesta del Presidente de la República. De acuerdo a la LO también puede ser suspendido por el Consejo de Estado (art. 22)[245] y no se establece un plazo para el ejercicio del cargo. Al Fiscal General lo sustituye el Vicefiscal General que determine el Presidente de la República, a propuesta del primero (LO, 23).

Los Vicefiscales Generales también son designados y pueden ser “revocados” por los mismos órganos legislativos, a partir de la propuesta del Fiscal General, con el visto bueno del Presidente de la República (LO: 28.1). El resto de los fiscales son designados y pueden ser removidos por el Fiscal General (LO: 63.1 y 94.1).

No parece que este sistema pueda considerarse suficientemente garantizador de la autonomía del ministerio público.

España[246]

En el ámbito del proceso penal el ministerio público español, denominado Ministerio Fiscal, tiene por función ejercitar las pretensiones penales y civiles dimanantes de delitos, e intervenir en el proceso penal (EOMF: 3 y 4)[247]. A diferencia de otros países, el Ministerio Fiscal no dirige la investigación preliminar. Por otra parte, si bien el ejercicio de la pretensión no corresponde en exclusiva a los agentes del Ministerio Fiscal tienen el deber de llevar adelante la persecución, salvo los casos en que se requiere querella de parte (LECrim: art. 105)[248]. La regla es el principio de legalidad o inevitabilidad de la persecución, salvo en el caso de delitos leves, en que se admite el no ejercicio de la pretensión en ciertos supuestos específicos (LECrim: art. 963).

El ministerio público español tuvo un origen similar al de otros ejemplos del sistema continental[249]. Cuando se aprueba la Constitución vigente[250] se reconoce al Ministerio Fiscal como un órgano constitucional (art. 124), pero“se ve incapaz de perfilar de un modo nítido sus contornos, en particular, su posición en el juego de poderes y el papel que debe desempeñar en el Estado social y democrático de Derecho”[251]. Esa circunstancia dio un cierto margen relativamente amplio al legislador, que reguló a la institución a través del Estatuto Orgánico; y, como veremos, generó un interesante debate acerca de la posición institucional del órgano y su relación con los poderes del Estado.

El art. 124 de la Constitución está ubicado dentro del Título VI dedicado al Poder Judicial. Ese disposición, que lo identifica como un órgano con su propio estatuto, indica que su titular – el Fiscal General del Estado – debe ser nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, y oído el Consejo General del Poder Judicial[252]. A su vez el art. 2º del EOMF dice que el Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional, con personalidad jurídica propia, “integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial”.

Ante esta ambigüedad normativa, se ha debatido acerca de cuál es su posición institucional: algunos autores postulan que integra el Poder Judicial[253]; otros, que integra el Poder Ejecutivo[254].

A favor de la primera posición puede señalarse que la propia Constitución lo regula dentro del Título correspondiente al Poder Judicial, como a otros órganos de ese poder (por ejemplo el Tribunal Supremo, o el Consejo General del Poder Judicial), e incluso establece ciertas incompatibilidades comunes (art. 127); que la ley dice que está “integrado”, aunque con autonomía funcional, al Poder Judicial (EOMF: 2); y que en la designación del Fiscal General del Estado interviene el Consejo General del Poder Judicial, órgano de gobierno de ese poder. Sin embargo, los fiscales no están protegidos por el régimen de garantías de los jueces, el Ministerio Fiscal no está sujeto a las potestades administrativas del Consejo General del Poder Judicial y los fiscales no ejercen funciones jurisdiccionales[255].

A favor de la segunda se indica que la designación del Fiscal General del Estado es realizada por el Rey, a propuesta del gobierno; que el Fiscal General cesa cuando cesa el gobierno que lo propuso (EOMF: 31, 1, e) y que las otras causales de cese de su mandato las aprecia el Consejo de Ministros (EOMF: 31, 3); y que el Gobierno puede interesar al Fiscal General del Estado que promueva ante los tribunales las actuaciones pertinentes en defensa del interés público (EOMF: 8, 1). Sin embargo, cuando el Gobierno interesa al Fiscal General es éste, oída la Junta de Fiscales de Sala del Tribunal Supremo, quien resuelve sobre la viabilidad o procedencia de las actuaciones interesadas EOMF: 8, 2).

En cualquier caso, la ley de reforma del Estatuto, del año 2007, trató de potenciar la autonomía del Ministerio Fiscal. Entre las medidas más importantes, en esta mirada general, puede mencionarse que se establecieron garantías adicionales al procedimiento de designación y cese del Fiscal General, se reguló la duración de ese cargo, y se otorgó al Ministerio Fiscal una mayor autonomía financiera[256].

En definitiva, el nombramiento del Fiscal General se realiza de la siguiente manera: el Gobierno elige al candidato entre juristas españoles de reconocido prestigio, con más de quince años de ejercicio de su profesión; el Consejo General del Poder Judicial informa sobre esa elección; luego el candidato es recibido por una Comisión del Congreso de los Diputados, que analiza sus antecedentes e idoneidad; y finalmente es designado por el Rey (EOMF: 29). Este procedimiento parece ser razonablemente garantizador de la transparencia de la designación y la autonomía del órgano.

Dura cuatro años en su cargo, y su mandato no puede ser renovado, salvo que no haya llegado a los dos años. Antes de que concluya el mandato sólo puede cesar por petición propia, por incurrir en alguna incompatibilidad o prohibición prevista en la ley, por incapacidad o enfermedad inhabilitante, por incumplimiento grave o reiterado de sus funciones; o cuando cese el Gobierno que lo propuso. En todos los casos, salvo el último, la causal de cese es apreciada por el Consejo de Ministros (EOMF: art. 31).

Finalmente debe advertirse que el EOMF le reconoce una autonomía financiera relevante aunque relativa, ya que el Fiscal General propone las necesidades funcionales del órgano, pero en definitiva su asignación presupuestal se define con el presupuesto general (art. 72, 3).

Más allá del debate acerca de la posición institucional del Ministerio Fiscal, la doctrina ha advertido sobre la posible afectación de su autonomía, por las vinculaciones políticas que pueden generarse entre el Ejecutivo y la dirección del ministerio público[257].

Algunas conclusiones

El relevamiento de los diversos sistemas nos deja algunas enseñanzas que sintetizo a modo de conclusiones:

La autonomía del ministerio público es un presupuesto imprescindible para que pueda llevar adelante las funciones que le encomendamos como sociedad. La posición institucional del órgano tiene que permitir que sus funciones se diferencien claramente de las que desempeñan los órganos jurisdiccionales y los de la defensa; que no existan injerencias o directivas de otros poderes en el ejercicio concreto de la persecución penal, en especial cuando se trata de casos que vinculan a personas afines o contrarias al gobierno de turno; ser funcional a las elecciones que el sistema haya tomado respecto a la persecución pública (legalidad / oportunidad); tener una estructura que permita el adecuado funcionamiento de los principios de unidad y jerarquía y que sea adecuada para una persecución penal estratégica, coordinada y eficiente; y que no esté “desconectada” sino en vínculo constante con la sociedad, de acuerdo a estándares aceptables de transparencia y rendición de cuentas. El sistema que a mi juicio condensa de mejor manera esas condiciones es el de un órgano autónomo, ajeno a los poderes tradicionales del Estado.
Esa autonomía orgánica debe estar acompañada de una efectiva autonomía financiera. Una sugerencia reiterada es la de asignar una partida específica fija[258], como ocurre en algunos de los sistemas relevados.
Debe existir un diseño adecuado de las formas de designación y remoción de la cabeza del órgano. En cuanto al nombramiento resulta clave la existencia de una convocatoria pública en base a requisitos y perfil de los candidatos, la participación de varios órganos, mayorías especiales para la definición y transparencia en todo el proceso (que debería incluir audiencias públicas con los postulantes). Es posible que en el procedimiento de designación se piensen formas de participación ciudadana, pero las experiencias relevadas nos alertan sobre la necesidad de generar recaudos para evitar que esa participación sea manipulada o afectada por la política cotidiana. También es imprescindible que se regule adecuadamente un sistema de estabilidad razonable del jerarca máximo, con posibilidad de remoción exclusivamente por causales específicas y con procedimientos, garantías y mayorías especiales.
Asimismo, se necesita que el órgano tenga efectiva autonomía funcional al interior del órgano (potestades de designación y remoción de fiscales bajo sistemas transparentes y con un régimen de carrera, y potestades administrativas, incluyendo disciplinarias) y en el desempeño de sus funciones específicas.

Pero en definitiva, todas estas definiciones necesitan de un fortalecimiento del ministerio público frente a la sociedad. En esa tarea, además de los roles institucionales fuera y dentro del ministerio público, aún queda mucho por hacer en nuestros países.

La organización interna del ministerio público
- Introducción

4.1.1. Corresponde que ahora me refiera al segundo problema mencionado, esto es, bajo qué principios debe organizarse internamente el ministerio público.

La configuración generalmente aceptada de la organización interna del ministerio público tiene, como ejes centrales, los principios de “unidad”, “indivisibilidad” y “jerarquía” (u organización funcionalmente jerárquica), y ésa es la fórmula que, en mayor o menor medida, han adoptado todos los países relevados, con independencia de la posición institucional elegida para el órgano. En efecto, incluso sistemas “judicialistas” como Costa Rica o Colombia han optado por este tipo de organización.

4.1.2. De acuerdo a las ideas de unidad e indivisibilidad el ministerio público es uno solo e inseparable: por ello, cuando un fiscal actúa lo hace en representación total del órgano[259]. Por otra parte, de conformidad a la idea de jerarquía, y también como instrumento para lograr la unidad e indivisibilidad, la cabeza del ministerio público (y, en ocasiones, otros jerarcas del órgano) pueden emitir instrucciones generales sobre el ejercicio de las funciones específicas de investigar y ejercitar la pretensión penal, o sobre la aplicación de pautas de oportunidad, etc.; también la cabeza del ministerio público (u otros jerarcas, según el sistema adoptado) imparten instrucciones específicas, referidas a casos concretos; los jerarcas pueden reemplazar al fiscal a cargo del caso, o adscribir al caso a otro u otros fiscales junto con el que lo lleva, o tomar el caso directamente (avocación); etc.[260].

En ocasiones puede ocurrir que estos principios se tensionen: así, cuando se admite que el superior revoque un acto del inferior, la indivisibilidad puede verse amenazada, porque el acto del inferior dejó de representar al órgano entero[261]; pero por otra parte se protege la actuación unitaria y coherente del ministerio público. Una fórmula posible de conciliación sería que la revocación sólo se admita hasta que exista una expresión de voluntad ante el órgano jurisdiccional.

4.1.3. Naturalmente que una organización bajo estos principios permite construir formas de trabajo más eficientes y de calidad, y de mayor coherencia. En efecto, por una parte, en este caso el ministerio público distribuye sus recursos en el universo de casos en función de aptitudes y posibilidades concretas, o de la importancia o complejidad del caso. Por otra, es posible diseñar políticas de persecución, e impartir instrucciones que propendan a una persecución penal coordinada, coherente y estratégica.

Esta forma de organización es sin duda compatible con la postura que ubica al ministerio público bajo la órbita del Poder Ejecutivo, pero también con aquella que lo configura como un órgano autónomo. En teoría, es más difícilmente conciliable con la que lo ubica en el seno del Poder Judicial, y generalmente, en los sistemas que optan por esta postura existen tantos ministerios públicos como fiscales[262]. Sin embargo, lo cierto es que los países relevados que ubican al ministerio público como órgano del Poder Judicial en su organización interna también aplican los principios de unidad, indivisibilidad y jerarquía.

También es cierto que es más sencillo pensar en un ministerio público organizado jerárquicamente y gobernado por el principio de oportunidad, ya que la aplicación de criterios respecto a en qué casos ejercer y en cuales no ejercer la pretensión penal, y en qué casos buscar fórmulas distintas de solución del conflicto penal, puede desarrollarse más eficientemente en una organización en que existe una dirección centralizada y orientada mediante una política de persecución expresada en instrucciones generales[263]. En general nuestros países han optado por una organización jerarquizada pero, también por regla general, mantienen el principio de “legalidad” o inevitabilidad del ejercicio de la pretensión penal, con excepciones, más o menos importantes, según el sistema de que se trate.

Un análisis más específico debe llevar a analizar la posibilidad de impartir instrucciones generales y aún particulares, esto es, para el caso concreto.

Las instrucciones generales encuentran un cauce amplio como instrumento para determinar criterios de aplicación del principio de oportunidad[264] y para determinar pautas o directivas técnicas sobre la investigación. Como veremos, en general en los sistemas relevados las instrucciones generales son emitidas por el Fiscal General, pero algunos también prevén la posibilidad de que los jerarcas en regiones o territorios determinados puedan emitir instrucciones para los fiscales a ellos subordinados.

En cuanto a las instrucciones particulares, como veremos, existen distintos sistemas. Algunos admiten que puedan ser emitidas por cualquier jerarca en toda la escala; otros reservan esta potestad al Fiscal General; y otros la prevén para jerarcas intermedios pero excluyen de esa atribución al Fiscal General.

Otra cuestión es en qué etapas se pueden emitir estas instrucciones. En doctrina se ha cuestionado, con buenos argumentos, la utilización de las instrucciones, sobretodo particulares, en la etapa de juicio (fase oral), porque en esa etapa la actuación se realiza preponderantemente bajo un sistema de oralidad, concentración e inmediación, lo que ha llevado a delegar en el fiscal que actúa en la audiencia la definición de las decisiones concretas a tomar[265].

Finalmente, en cualquier caso se debe resolver sobre la posibilidad de que los fiscales puedan formular objeciones a las instrucciones emitidas. En general se admite la objeción por razones de legalidad, ya que ese es el límite básico de la potestad de instruir[266]. Sin embargo, como veremos, en varios sistemas se admiten otras posibilidades de objeción más amplias: lo que está en juego, en estos supuestos, es el mayor o menor espacio que la ley reconoce a la autonomía de los fiscales.

4.1.4. Para concluir esta presentación del segundo problema, más allá de la clara preeminencia de la idea de una estructura jerarquizada, con mayor o menor fortaleza, en el futuro debería trabajarse más generar formas de liderazgo al interior de los ministerios públicos, que permitan la consecución de objetivos previamente establecidos[267].

En efecto, entre los principales desafíos que se pueden identificar en la gestión de los ministerios públicos está el de definir objetivos, controlar su cumplimiento en base a una supervisión dinámica, y evaluar resultados. Sólo de esta forma se puede llevar adelante una persecución penal estratégica, racional e inteligente.

Los sistemas relevados
- Argentina

Las relaciones internas entre los componentes del Ministerio Público Fiscal de la Nación se rigen por los criterios de unidad de actuación y jerarquía (LO: 9 lit. a)[268]: ese órgano es una organización jerárquica, cuya máxima autoridad es el Procurador General de la Nación, es único e indivisible y está plenamente representado por la actuación de cada uno de sus funcionarios.

Por una parte, el Procurador General es el que diseña y fija la política de persecución penal pública y puede dictar instrucciones generales que permitan el mejor desenvolvimiento del servicio, en ambos casos con el asesoramiento y propuestas del Consejo General[269].

Asimismo, los fiscales generales y titulares de las procuradurías especializadas participan en la planificación de la persecución penal pública, y todos los fiscales actúan según las instrucciones impartidas por sus superiores.

Los fiscales pueden objetar una instrucción general del Procurador General de la Nación o una disposición reglamentaria, en cuyo caso dictamina el Consejo General y resuelve el Procurador General.

Si el fiscal incumple una instrucción general puede incurrir en falta leve, y en casos de reiteración en falta grave (la falta grave podría ser causal de remoción, que sólo puede imponerse por el ya mencionado enjuiciamiento).

Finalmente, existen potestades para asignar fiscales coadyuvantes para que colaboren en el proceso cuando sea necesario en razón de la complejidad del caso, su magnitud, la especialidad de la materia, o las características del territorio en el cual deba realizarse una investigación (CPP: 93).

A pesar de esta organización jerárquica en la práctica los fiscales tienen bastante autonomía en su función en los casos en que intervienen[270].

Bolivia

El Ministerio Público boliviano debe ejercer sus funciones de acuerdo, entre otros, con los principios de unidad y jerarquía (CR: 225, II; LO: 4, I y 5 num. 6). De acuerdo a este último texto, el Ministerio Público es único e indivisible en todo el territorio del Estado Plurinacional y ejerce sus funciones a través de las y los fiscales que lo representan íntegramente, con unidad de actuación. Asimismo, se organiza jerárquicamente, sin perjuicio de la responsabilidad de cada fiscal por sus actos.

La Fiscal o el Fiscal General es quien ejerce la dirección, orientación y supervisión general del Ministerio Público, determina la política criminal con los órganos del Estado, fija los criterios de persecución criminal, unifica la acción del órgano y establece las prioridades, políticas y estándares en el ejercicio de sus funciones, y dicta instrucciones, tanto generales como relativas a asuntos específicos, que deben ser escritas o verbales en casos excepcionales pero luego confirmadas por escrito. Las instrucciones referidas a casos específicos en ningún caso pueden referirse a la forma de resolución del caso (LO: 30 y 49).

Contra las instrucciones de la o el superior jerárquico sólo procede su reconsideración vía objeción, por ser contrarias a la ley, o manifiestamente arbitrarias o inconvenientes a las funciones institucionales. Sin embargo, las instrucciones generales sólo pueden ser objetadas por las o los Fiscales Departamentales; las o los Fiscales inferiores sólo pueden objetar fundadamente una instrucción general cuando deban aplicarla a un caso concreto (LO: 51). En caso de objeción corresponde al Fiscal General decidir si las ratifica, modifica o revoca.

El no acatamiento de una instrucción general puede constituir una infracción grave o muy grave según sea culposo o doloso (LO: 120 num. 1 y 121 num. 1), y en este último caso puede decidirse la remoción (previo procedimiento disciplinario).

También los Fiscales Departamentales pueden impartir instrucciones generales o particulares para un caso, formar equipos, reemplazar fiscales en casos concretos, etc. Si sus instrucciones son objetadas el Fiscal Departamental puede ratificarlas, pero en definitiva la decisión corresponde al Fiscal General.

Finalmente, el Fiscal General también puede formar equipos de trabajo, desplazar a los fiscales de un caso o reasignarles funciones, revisar las decisiones de los fiscales departamentales y revisar las decisiones de no continuar el caso.

Brasil

La organización de las funciones internas del Ministerio Público brasileño se realiza a partir de tres principios institucionales previstos en la propia CR, verdaderamente difíciles de conciliar y discutidos en la doctrina: “unidad” e “indivisibilidad”, por un lado, e “independencia funcional”, por otro[271].

Por regla general se entiende que el fiscal no está sujeto a jerarquía en su desempeño funcional, y por ello no puede recibir órdenes en los casos concretos. Sin embargo, el fiscal debe observar los lineamientos generales establecidos por los órganos de gobierno del Ministerio Público, que generalmente se entiende que operan como pautas orientadoras (LO: art. 10, XII). Con frecuencia, sin embargo, las pautas establecidas por estos órganos son consecuencia de requisitos legales (como es el caso del procedimiento para iniciar una investigación policial, para realizar investigaciones en general o para celebrar acuerdos civiles o penales); por lo tanto, la inobservancia de estos lineamientos específicos implica, en última instancia, la inobservancia de la ley y, en este caso, el fiscal está sujeto a consecuencias disciplinarias.

Con el fin de evitar posibles abusos, por reforma constitucional se creó el Consejo Nacional del Ministerio Público, que tiene amplias potestades de control sobre la actividad administrativa y el ejercicio de las potestades disciplinarias (CR: 130-A).

Chile

El Ministerio Público chileno es un organismo jerarquizado (CR: 83; LO: 1), por lo que su organización interna se rige los principios de unidad de acción y jerarquía (LO: 2 inc. 1º, 6º y 7º)[272]. Por eso, en primer lugar, su actividad se realiza a través de cualquiera de sus fiscales, y éstos deben cumplir sus cometidos coordinadamente, propendiendo a la unidad de acción. A su vez, cada superior debe ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de las unidades y de la actuación de los funcionarios bajo su dependencia.

El Fiscal Nacional puede dictar instrucciones generales que estime necesarias para el adecuado cumplimiento de las tareas de investigación, el ejercicio de la pretensión penal y la protección a víctimas y testigos. Sus instrucciones generales son de cumplimiento obligatorio para los Fiscales Regionales y Locales[273]. Los Fiscales Regionales pueden objetar las instrucciones que incidan en el ejercicio de sus facultades para dirigir la investigación o ejercitar la pretensión penal por razones fundadas. Si la actuación no se puede dilatar, el Fiscal debe cumplir la instrucción mientras la objeción no sea resuelta. Si el Fiscal Nacional acoge la objeción, debe modificar la instrucción con efectos generales.

A su vez, los Fiscales Regionales pueden impartir instrucciones generales para el ejercicio de las funciones de la Fiscalía en su Región.

Sin embargo, la ley reconoce los fiscales ciertos espacios de autonomía en el manejo de los casos que se les encomiendan (LO: 2° inc. 2)[274].

Por otra parte, el Fiscal Nacional no puede dar instrucciones particulares[275], pero en casos excepcionales puede asumir de oficio la dirección de la investigación de casos en que, por la investidura de los imputados o víctimas, sea necesario para asegurar una investigación independiente; y puede disponer, de oficio y también en forma excepcional, que un Fiscal Regional determinado asuma el ejercicio de las funciones en un caso, cuando sea necesario por la gravedad o complejidad de la investigación, o disponer que un Fiscal lleve un caso fuera de su región cuando sea necesario (LO: 18 y 19).

En cambio, los Fiscales Regionales sí pueden emitir instrucciones particulares. Los Fiscales Adjuntos deben cumplirlas, pero pueden objetar las que sean arbitrarias, ilegales o contrarias a la ética profesional, en cuyo caso decidirá el Fiscal Regional. Si se trata de instrucciones relativas a actuaciones procesales impostergables el Fiscal debe cumplirlas mientras la objeción no sea resuelta.

Colombia

En el sistema colombiano anterior no solo no se contemplaban expresamente los principios de unidad y jerarquía, sino que la posibilidad de impartir instrucciones estaba prohibida[276]. En la organización vigente, aunque la Fiscalía está ubicada dentro del Poder Judicial, rigen los principios de dependencia jerárquica y unidad de actuación[277] (LO: art. 4º num. 6º; CPP: 116 num. 3).

Por ello el Fiscal General puede formular y adoptar las políticas, directrices, lineamientos y protocolos para el cumplimiento de las funciones asignadas a la Fiscalía en la CR y en la ley y, en particular, formular políticas y fijar directrices para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la pretensión penal y el ejercicio de la actividad investigativa, así como para la atención e investigación temprana de delitos, y para la aplicación de criterios de oportunidad y de funcionamiento de la mediación (CR: 251 num. 3; CPP: 142 num. 1º y 527; decreto 16/2014: 4, nums. 1, 6, 7, 19, etc.)[278].

Estas directivas son vinculantes para los fiscales y autoridades que ejercen la función de policía judicial. Los fiscales pueden apartarse de las directivas cuando su aplicación ponga en riesgo, en el caso concreto, de forma clara y evidente, las garantías y derechos fundamentales de las víctimas o investigados. En ese caso deben informar al superior funcional, y el caso se analiza por un comité técnico jurídico[279].

También el Fiscal General debe dirigir, coordinar y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria contra los presuntos infractores de la ley penal, directamente o a través de sus delegados, y puede asumir las investigaciones y acusaciones que en razón de su naturaleza, importancia o gravedad ameriten su atención personal, y asignar al Vice fiscal y a los Fiscales las investigaciones y acusaciones cuando la necesidad del servicio lo exija o la gravedad o la complejidad del asunto lo requiera (decreto 16/2014: 4 nums. 3, 4, 5, etc.).

A su vez existe una definida estructura jerárquica entre las distintas dependencias de la Fiscalía, según la cual cada superior debe dirigir, coordinar y controlar al inferior. En el seno de la Dirección Nacional se prevé la existencia de comités técnico-jurídicos para revisar situaciones y casos y definir líneas de acción en las investigaciones, que luego deben ser ejecutadas por el fiscal del caso. Aunque el fiscal del caso puede apartarse de la decisión motivando su postura por escrito, si el Comité mantiene su postura debe prevalecer el criterio de este último órgano (decreto 16/2014: 17 num. 2).

Sin perjuicio de lo señalado, se reconoce a todos los fiscales un cierto grado de autonomía, que encuentra su límite precisamente en el principio de igualdad, cuya tutela se procura mediante las directivas del Fiscal General, encaminadas a una gestión unificada y coherente[280].

Costa Rica

El Ministerio Público costarricense, aunque como vimos se organiza en la órbita del Poder Judicial, también se rige por los principios de unidad de actuaciones y dependencia jerárquica (LO: 1 y 12 a 14)[281].

De acuerdo al primer principio se establece que el Ministerio Público es único para toda la República (LO: 12); de acuerdo al segundo, el Fiscal General de la República es el Jefe Superior del Ministerio Público (art. 13) y a él corresponde fijar la política general del órgano y los criterios para la investigación y el ejercicio de la acción penal (LO: 25, lits. a y b). Este jerarca deber impartir a sus subordinados instrucciones generales o especiales “sobre la interpretación y la aplicación de las leyes, a efecto de crear y mantener la unidad de acción e interpretación de las leyes en el Ministerio Público” (LO: 13 y 25 lit. c). En principio, salvo casos excepcionales, las instrucciones se transmiten por escrito; y aún cuando son verbales deben confirmarse por escrito inmediatamente después.

De acuerdo al principio de jerarquía, los fiscales deben acatar las orientaciones generales e instrucciones que el superior jerárquico imparta sobre sus funciones. Sin embargo, en los debates y las audiencias orales el fiscal sólo debe observar las instrucciones generales, pero en lo demás puede actuar y concluir conforme a su criterio[282]. De todos modos, como forma de salvaguardar el principio de jerarquía se establece que el superior puede sustituir al fiscal actuante (LO: 14).

Asimismo, el superior jerárquico puede enmendar, mediante dictamen fundado, los pronunciamientos o solicitudes del inferior, mientras no se haya dictado la resolución correspondiente, u ordenar que recurra, si la resolución ya fue dictada (LO: 18).

Se reconoce la posibilidad de pedir la reconsideración de las órdenes e instrucciones del superior jerárquico, por escrito, por ser contrarias a la ley o improcedentes; y el superior puede ratificarlas, modificarlas o revocarlas, según lo estime procedente. Si se ratifica la decisión se libera al subordinado de las responsabilidades que puedan derivarse del cumplimiento, pero el superior también puede delegar en otro funcionario (LO: 19).

El Fiscal General puede integrar equipos conjuntos de fiscales y policía judicial para la investigación o persecución de casos específicos o formas de delincuencia particulares y también puede asumir personalmente todas las funciones del Ministerio Público (LO: 25 lit. k).

Finalmente, los superiores dirigen y coordinan a sus inferiores, siempre siguiendo las directrices del Fiscal General (LO: 30).

Cuba

La organización interna de la Fiscalía cubana está claramente regida por los principios de unidad de acción y jerarquía. La CR indica que sus órganos “se organizan verticalmente en toda la nación”, subordinados al Fiscal General de la Nación (art. 157) y los principios de unidad y jerarquía se formulan expresamente en la ley (LO: 10, lit. d).

La LO establece que el Fiscal General puede delegar funciones de la Fiscalía en cualquier fiscal, y puede impartir instrucciones generales de acuerdo a la política penal trazada por el Estado, e incluso ratificar, modificar o revocar lo decidido por los fiscales (arts. 24.2 y 37).

A su vez, los Fiscales Jefe Provinciales deben impartir a los fiscales que de él dependen las indicaciones recibidas del Fiscal General y las que de éstas se deriven, y pueden ratificar, modificar o revocar lo decidido por los fiscales (art. 39); y los Fiscales Jefe Municipales deben impartir a los fiscales que de él dependen las indicaciones recibidas del Fiscal General y del Fiscal Jefe Provincial, y las que de éstas se deriven, y pueden ratificar, modificar o revocar lo decidido por los fiscales (art. 42).

Ecuador

De acuerdo al art. 194 de la CR la Fiscalía General del Estado es un órgano “único e indivisible”.

Por otra parte, la Fiscalía General del Estado tiene la atribución de expedir reglas técnicas para el desempeño de las funciones investigativas (Código Orgánico Integral Penal: 443 num. 3º; Estatuto Orgánico: 5 num. 7), reglas para el desempeño de las funciones de la Policía Judicial (Estatuto Orgánico: 5 num. 9), y reglamentos internos, instructivos, circulares, manuales de organización y procedimientos y cuanto instrumento se requiera para funcionar eficientemente (Código Orgánico de la Función Judicial: 248, num. 3).

El Salvador

La política de persecución penal salvadoreña se rige, entre otros, por los principios de unidad de acción y dependencia jerárquica (CPP: 74; LO: 9 y 12).

De acuerdo a estos principios, el Fiscal General puede establecer criterios generales de interpretación y aplicación de la ley, oyendo al Consejo Fiscal y dictar instrucciones generales[283].

Se entiende también que el Fiscal General puede dar determinadas directrices para un caso o efectuar una asignación a otro agente, pero rara vez se avoca él mismo a una causa o proceso penal.

El no acatamiento de una instrucción general constituye una infracción grave (LO: 59 lit. a) y en casos de reincidencia una infracción muy grave (art. 60 lit. l), y en este caso puede decidirse la remoción (previo procedimiento disciplinario).

No se prevén expresamente facultades de objeción, y la mayor parte de fiscales que se han visto en situación de no estar dispuestos a cumplir una instrucción directamente han renunciado al cargo[284].

España

En la organización interna del Ministerio Fiscal Español rigen los principios de unidad de actuación y jerarquía (Constitución: art. 124, 2); EOMF: 2, 22 y 23)[285].

De acuerdo al primero el Ministerio Fiscal es uno solo y actúa a través de sus representantes, sea el Fiscal General, los Fiscales de Sala delegados por el Fiscal General, Fiscales superiores o Fiscales Jefes, u otros fiscales por delegación; de acuerdo al principio de jerarquía, que algunos autores denominan de “dependencia”, el órgano se estructura jerárquicamente: el Fiscal General es el jerarca máximo del órgano e imparte instrucciones y órdenes, directamente o a través de los Fiscales Jefes de cada órgano, que a su vez ejercen la jerarquía sobre inferiores.

Se busca alcanzar unidad de criterios a través de las actuaciones de la Junta de Fiscales de Sala y la Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades autónomas[286]. El Fiscal General del Estado puede impartir instrucciones y órdenes a sus subordinados, generales o relativas a un caso concreto; y lo mismo pueden hacer los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas respecto de los Fiscales Jefe de su territorio, y éstos y aquellos respecto a los fiscales que estén bajo su dependencia jerárquica[287]. El fiscal que recibe una orden o instrucción debe atenerse a las mismas, pero puede desenvolverse libremente en sus intervenciones orales en lo que crea conveniente al bien de la justicia (EOMF: art. 25). El Fiscal General del Estado puede llamar a su presencia a cualquier miembro del Ministerio Fiscal para recibir directamente sus informes y darle las instrucciones que estime oportunas, trasladando, en este caso, dichas instrucciones al Fiscal Jefe respectivo; y puede designar a cualquiera de los miembros del Ministerio Fiscal para que actúe en un asunto determinado, ante cualquiera de los órganos jurisdiccionales en que el Ministerio Fiscal está legitimado para intervenir, oído el Consejo Fiscal (EOMF: 26). El Fiscal General también puede asignar un caso a cualquier fiscal, oído previamente el parecer del Consejo Fiscal (EOMF: 26).

En el mismo sentido, el superior jerárquico puede avocarse en cualquier caso o designar a otro fiscal, y en caso de discrepancia resuelve el superior a ambos; en cualquier caso la sustitución es comunicada al Consejo Fiscal, que puede expresar su parecer (EOMF: 23).

El fiscal que recibe una orden o instrucción puede objetarla por ilegal o improcedente, y si el superior se ratifica en sus instrucciones puede encomendar el caso a otro fiscal (EOMF: 27).

Guatemala

El Ministerio Público guatemalteco se rige por los principios de unidad y jerarquía. Existe una línea jerárquica que comienza por el Fiscal General, con posibilidad de impartir instrucciones generales y particulares, y el deber de cada funcionario de obedecer las instrucciones de su superior (LO: 5).

El Fiscal General determina la política general de la institución y los criterios para el ejercicio de la persecución penal; puede impartir instrucciones concernientes al servicio y al ejercicio de sus funciones, tanto de carácter general como relativas a asuntos específicos; puede asumir el ejercicio de la pretensión penal por sí mismo o asignar el caso a un fiscal determinado, e incluso designar a un abogado colegiado, como forma de asegurar la independencia en el ejercicio de la función (LO: 11, 24 inc. 2º, 24 bis inc. 2º y 27 inc. 2º).

Pero además, según el orden jerárquico, cada miembro del Ministerio Público puede impartir instrucciones generales o particulares a sus subordinados (LO: 66). Las instrucciones deben ser cumplidas, pero en los debates orales el funcionario que asista puede actuar según su criterio; si algún superior jerárquico quiere conducir el debate debe asistir a la audiencia (LO: 67). Las instrucciones, que en principio deben ser escritas salvo casos excepcionales, pueden ser objetadas con fundamento en su ilegitimidad. La decisión del jerarca es revisable ante el Fiscal General (v. ampliamente: arts. 66-74).

La falta de acatamiento de las instrucciones generales o específicas puede constituir falta grave y la negativa manifiesta a acatarlas puede ser falta muy grave (LO: 62, lit. b), d, y lit. c), k).

Honduras

El Ministerio Público hondureño se rige por los principios de unidad de actuaciones y dependencia jerárquica (LO: 5).

De acuerdo a estos principios, el Fiscal General puede impartir instrucciones convenientes al servicio, sean de carácter específico o general, y lo mismo pueden hacer los Directores, Jefes de División, Fiscales, Jefes, servidores y demás funcionarios a cargo de dirección, siempre dentro de las funciones que les hayan sido delegadas; el Fiscal General puede delegar funciones, revocar asignaciones, supervisar, dirigir e investigar; puede actuar directamente en los asuntos si así lo requiere el interés público; los superiores pueden enmendar errores de los inferiores e incluso ordenarles recurrir resoluciones a ese efecto; dirigir, orientar y supervisar a los equipos técnicos; etc. (LO: 5, 8, 11, 17, 18, 24, etc.).

Contra las órdenes e instrucciones del superior jerárquico solamente procede su reconsideración por escrito, por ilegitimidad o improcedencia. El superior puede ratificarlas, modificarlas o revocarlas, según lo estime procedente, y eventualmente asignar el caso a otro funcionario (LO: art. 12).

México

El Ministerio Público de la Federación se rige por los principios de unidad y jerarquía.

El Fiscal General es quien dirige y coordina la política general de la Fiscalía; expide el Estatuto orgánico y otros instrumentos para la organización y el funcionamiento del organismo; puede establecer o delegar ciertas facultades, mediante disposiciones de carácter general o especial, sin perder la posibilidad de ejercitar directamente sus funciones; puede disponer la integración de unidades o equipos especiales para la investigación de casos concretos; y determina las políticas para la investigación y persecución penal en el ámbito federal, para la aplicación de los criterios de oportunidad y procedimiento abreviado y autoriza su aplicación; etc. (LO: 19, 28; CPP: art. 256).

Las Fiscalías especializadas gozan de autonomía técnica y de gestión en el ámbito de su competencia, pero siempre sujetas a la jerarquía institucional (LO: 11 y 25). Existe un modelo de gestión que busca coordinar una persecución penal estratégica (arts. 28 a 30) y las unidades regionales están coordinadas centralmente (art. 32).

Nicaragua

El Ministerio Público nicaragüense se rige por los principios de indivisibilidad, unidad de actuaciones y dependencia jerárquica (LO: 3 y 4).

Corresponde al Fiscal General determinar la política institucional del Ministerio Público, y en concreto formular la política general y las prioridades que deben orientar la investigación de los hechos delictivos, aunque en este aspecto debe actuar en conjunto con el Director General de la Policía Nacional. Asimismo, junto con el mismo jerarca policial, el Fiscal General puede integrar equipos conjuntos de fiscales y policías para la investigación de casos específicos o en general para combatir formas de delincuencia particulares; impartir instrucciones de carácter general o particular respecto del servicio y ejercicio de las funciones del Ministerio Público a los funcionarios y servidores a su cargo; solicitar la investigación y requerir ante los tribunales lo que corresponda, intervenir en los juicios, así como asumir todas las funciones propias del Ministerio Público en los procesos penales; encomendar la persecución a un funcionario concreto, en solitario o en conjunto con otro o en equipos; designar fiscales especiales para ciertos casos; etc. (LO: 13, 14, 17 y 19; Reglamento: 5, 25, 26 y 55).

A su vez, cada Fiscal está sometido al control de sus superiores, quienes deben evaluar y revisar su actuación; y se puede asumir, reemplazar o retirar a un Fiscal de un caso, o asignarlo a otro o a un grupo o equipo de Fiscales (Reglamento: 5 y 55). En cada Departamento o Región, por lo menos una vez al mes se debe realizar una Junta de Fiscales, en la que, que entre otras cuestiones, se analizan casos, se definen futuras acciones y se reciben instrucciones (Reglamento: 54).

Panamá

El CJ y el CPP establecen claramente una línea jerárquica que comienza por el Procurador General de la Nación y desciende por cada categoría; y si bien se establece que los agentes son “independientes en el ejercicio de sus funciones”, de todos modos “están obligados a acatar aquellas disposiciones legítimas que sus superiores emitan en el ejercicio de sus atribuciones legales” (CJ: 331; CPP: 67).

Por otra parte, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría de la Administración pueden comisionar a cualquier agente del Ministerio Público para la práctica de diligencias cuando estén a cargo de la investigación de un delito y, con el mismo objeto, los fiscales pueden comisionar a otros agentes del Ministerio Público. A su vez, el Fiscal de la causa puede facultar o comisionar durante el desarrollo de la audiencia a otro Fiscal para la sustentación de actuaciones especializadas (CPP: 76).

Paraguay

El Ministerio Público paraguayo se rige en su organización interna por los principios de unidad de actuación, indivisibilidad y jerarquía.

Se establece que el organismo se organizará jerárquicamente, y cada funcionario superior controlará el desempeño de quienes lo asistan y será responsable por la actuación de los funcionarios a su cargo (LO: 4º y 6º). Ello sin perjuicio que en sus actuaciones ante los órganos jurisdiccionales se reconoce a los Agentes Fiscales una cierta “autonomía de criterio” (art. 7º).

El Fiscal General del Estado puede dictar instrucciones generales (LO: 7º), entre las cuales aquellas necesarias para mantener la unidad de criterio en casos trascendentes o difíciles o generales (art. 52); debe reunirse periódicamente con los Fiscales Adjuntos u otros funcionarios para mantener la unidad de criterio y estudiar los asuntos de especial trascendencia (art. 52).

También todos los jerarcas pueden impartir instrucciones a sus subordinados, sean generales como particulares, en principio por escrito (LO: 76 y 79).

Se admite que los fiscales objeten las instrucciones si las consideran contrarias a la ley, manifiestamente arbitrarias o inconvenientes (LO: 7º, 77 y 78). El superior, si insiste en la legalidad o conveniencia de la instrucción, debe remitir su postura con la objeción al superior, quien en definitiva decide. Si existe un acto sujeto a plazo o la cuestión no admite dilación la instrucción objetada debe cumplirse de todos modos, bajo responsabilidad y en nombre del superior.

El Fiscal General y los Fiscales Adjuntos también pueden designar directamente un agente fiscal para el caso, cuando sea conveniente por la naturaleza del caso o su especialización, o a varios de ellos, o reemplazarlos, formar equipos o asumir directamente la dirección (LO: 17 y 80).

Cuando la naturaleza o complejidad del caso lo requiera el Agente Fiscal a cargo puede solicitar a su superior la realización de una “junta de fiscales” para evaluar la marcha de la investigación, y si es necesaria la participación de otros fiscales en el caso se puede formar un equipo con uno de ellos como director, quien es el responsable final y puede impartir instrucciones (LO: 33 y 34).

Perú

El Ministerio Público peruano se rige por los principios de unidad y jerarquía (LO: 5).

Aunque los fiscales actúan con independencia de criterio, el Ministerio Público es un cuerpo jerárquicamente organizado, por lo que deben sujetarse a las instrucciones que puedan impartirles sus superiores. Los superiores pueden revisar las decisiones de los inferiores o instruirles a actuar[288].

El Fiscal de la Nación conduce y dirige la política institucional, por lo cual puede dar indicaciones generales, sin perjuicio de la autonomía de cada fiscal dentro de cierto margen[289].

Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha señalado que la actuación de los fiscales ha de realizarse “dentro de un marco exento de intervenciones ilegítimas de parte de otros funcionarios o particulares, e incluso de fiscales de mayor jerarquía”, que el sistema de las instrucciones, para que sea conforme a la Constitución, “sólo se justifica si de lo que se trata es de dotar de coherencia y unidad al ejercicio de las funciones constitucionales que establece el artículo 159 de la Constitución” y que “El principio de jerarquía no puede llevar a anular la autonomía del fiscal de menor jerarquía en el ejercicio de sus atribuciones. De ahí que se debe señalar que el artículo 5° de la Ley Orgánica del Ministerio Público no puede implicar, de ninguna manera, que los fiscales de menor jerarquía se conviertan en una suerte de “mesa de partes””[290].

El Fiscal de la Nación también puede designar equipos de fiscales para casos complejos, bajo la coordinación de un Fiscal Superior, y designar Fiscales Especializados para determinados delitos (LO: 80-A y 80-B).

Portugal

El ministerio público portugués constituye una estructura jerarquizada (EMP: 14 y 97), por lo que los magistrados son responsables y están jerárquicamente subordinados y deben acatar las órdenes y directivas de sus superiores.

El Procurador General puede dirigir, coordinar y fiscalizar la actividad de la institución; emitir directivas, órdenes e instrucciones que deben ser obedecidas y aplicadas por los magistrados; intervenir jerárquicamente en la investigación preliminar; inspeccionar o mandar inspeccionar la actuación de los órganos y ordenar la realización de una investigación preliminar (EMP: 16, c y 19, 2, c, g, i, j, l, etc.).

A si vez, en cada órgano el superior ejerce la dirección, coordinación y fiscalización, y puede emitir órdenes e instrucciones (EMP: 66, 68, 74).

Los magistrados pueden solicitar que las órdenes se emitan por escrito, y si refieren a un proceso determinado necesariamente deben emitirse de esa forma. Se admite que los magistrados se nieguen a cumplir directivas, órdenes o instrucciones ilegales o con fundamento en una grave violación de su conciencia jurídica[291]; en cuyo caso el superior puede avocarse o asignar otro magistrado (EMP: 100).

El Procurador General y los Procuradores Regionales pueden nombrar cualquier magistrado para ayudar o sustituir a otro, por razones de complejidad procesal o de repercusión social del caso (EMP: 92).

República Dominicana

El ministerio público dominicano se rige por los principios de indivisibilidad y unidad de actuaciones, y se organiza en forma vertical (LO: 22, 23 y 24; CPP: 89).

El Procurador General de la República puede emitir instrucciones generales sobre la investigación de los hechos punibles, el ejercicio de la acción penal y su oportunidad, o la protección de víctimas y testigos u otros sujetos. Estas instrucciones sólo pueden ser objetadas por el Director General de Persecución y los Procuradores Generales de Cortes de Apelación, mediante pedido de reconsideración por ser ilegítimas o contrarias a los reglamentos y políticas adoptadas por el Consejo Superior, el que podrá ratificarlas, modificarlas o revocarlas. El pedido de reconsideración no exime del cumplimiento de la instrucción (LO: 8, 14, 23, 24, 30 num. 8).

A su vez, el Procurador General, el Director General de Persecución o el superior jerárquico inmediato del fiscal pueden emitir instrucciones particulares. El funcionario puede impugnarla mediante escrito motivado, si las considera manifiestamente ilegales, arbitrarias o inconvenientes; pero ello no exime del cumplimiento si hay peligro en la demora, bajo responsabilidad del superior. El emisor de la instrucción puede ratificarla, modificarla o revocarla (LO: 9, 38 num. 2 y 52 num. 5). El incumplimiento de las instrucciones particulares constituye falta grave (LO: 91, num. 3).

El Procurador General también puede asumir por sí o a través de sus adjuntos cualquier caso, cuando lo considere conveniente para el interés público; y lo mismo pueden hacer los Procuradores Generales de Cortes de Apelación a cargo de una Procuraduría Regional, por sí o a través de un Procurador General a su cargo, cuando adviertan negligencia o incapacidad manifiesta en la gestión del caso (LO: 30, num. 10, 38 num. 3 y 52 num. 7).

Finalmente, el Consejo Consultivo puede encargar el caso a un abogado particular de reconocida trayectoria y experiencia como acusador adjunto, para ejercer la función en un caso complejo (LO: 47 num. 17).

Uruguay

El ministerio público uruguayo está organizado de conformidad a los principios de unidad de acción y jerarquía (LO: 4 y 6).

En primer lugar es claro que el ministerio público es “único e indivisible”, y por ello, cada uno de sus integrantes (los “fiscales”), en su actuación, representa a la persona pública estatal Fiscalía General de la Nación “en su conjunto” (LO: 4º). De acuerdo a esta máxima, todo funcionario que actúa en un procedimiento (sea en la investigación preliminar o en el proceso jurisdiccional) representa a la Fiscalía como totalidad. Para lograr esa unidad de acción se reconoce la posibilidad de dictar instrucciones generales (LO: 15 y 16; CPP: 48 y 57). En segundo lugar, la Fiscalía está organizada jerárquicamente (LO: 6º).

Sin embargo, los fiscales gozan de cierta independencia técnica en el ejercicio de sus funciones, la que consiste en el derecho a no recibir órdenes ni recomendaciones de parte de ningún jerarca de la institución ni autoridad ajena a la misma, para proceder de una determinada manera en casos concretos (CPP: art. 46; LO: 5º). Por eso, aunque el Fiscal de Corte puede adoptar instrucciones generales de actuación, éstas no pueden referir a causas particulares ni afectar ni menoscabar en forma directa o indirecta la independencia técnica de los fiscales en el caso concreto[292].

Las instrucciones generales son elaboradas por el Consejo Honorario de Instrucciones Generales y adoptadas en forma preceptiva y vinculante por el Fiscal de Corte y comunicadas por escrito a cada uno de los fiscales y simultáneamente a la Asamblea General[293]. El incumplimiento de estas instrucciones puede constituir falta grave (LO: 67, P).

Se admite la posibilidad de formular objeciones por razones de legitimidad, mediante informe fundado que se eleva al Fiscal de Corte, quien a su vez debe comunicarlas al Consejo Honorario. En ese caso el fiscal interviniente puede excusarse (LO: 16 y 57).

Venezuela

El ministerio público venezolano está organizado conforme a los principios de unidad de criterio y actuación, y es un órgano jerarquizado (LO: 6 y 8).

El Fiscal General ejerce la dirección, control y disciplina del órgano, y puede ejercer sus atribuciones en forma directa o mediante delegación; emitir instrucciones o directrices, directamente o por otros jerarcas, que deben ser acatadas, así como pautas generales y específicas a los órganos técnicos de investigación; impartir instrucciones a cualquier fiscal para que coopere con otro fiscal, o lo reemplace, e intervenir directamente, o a través de otro funcionario, en cualquier caso concreto (LO: 6, 8, 25 nums. 12, 13, 21 y 22).

A su vez cada Fiscal Superior coordina y supervisa la actuación de los fiscales en su circunscripción, y cada Fiscal ordena al Fiscal Auxiliar la práctica de actuaciones.

Algunas conclusiones

Todos los sistemas relevados, con matices, se organizan de acuerdo a los principios de unidad y jerarquía, a partir de un jerarca singular (Procurador General, Fiscal General) que es la autoridad máxima. En algunos casos la jerarquía también se organizada en forma centralizada, con órganos que dirigen a los fiscales de todo el país; en otros casos existe descentralización territorial, con fiscales regionales con relevantes potestades jerárquicas.

En general nuestros sistemas prevén la figura de las instrucciones generales, emitidas por el fiscal general, habitualmente con el asesoramiento de órganos colegiados, y en otros casos por jerarcas regionales, dirigidas a los fiscales bajo su jurisdicción.

Algunos sistemas prevén también la posibilidad de emitir instrucciones concretas, a veces concentrada en el fiscal general, o en órganos de la primera línea en la escala jerárquica, y en otros casos como una potestad que se reconoce a cualquier superior en la escala.

Se prevé también en general la facultad de formular objeciones, con mayor o menor amplitud, que se deciden por órganos superiores. En algunos sistemas, de jerarquía más intensa, las objeción sólo puede ser por razones de ilegitimidad; en otros, que reconocen un ámbito mayor a la autonomía de cada fiscal, se admiten causales más amplias, vinculadas a la gestión del caso.

También se admite en varios sistemas la posibilidad de que un superior sustituya al fiscal del caso (a veces a consecuencia de una objeción de este último, en otras como una potestad más general), o que asigne otros fiscales además del que está a cargo del caso, e incluso que se avoque, tomando directamente el ejercicio de la investigación y persecución penal. Este tipo de soluciones tienen un fundamento común: no parece razonable, desde la mirada del órgano, dejar la persecución del caso a un fiscal que no esté suficientemente convencido o suficientemente capacitado para el caso.

Para concluir, creo importante señalar que una línea general en la que se debe trabajar se vincula con algo que no fue objeto de este estudio, que es la forma de estructurar la organización de los ministerios públicos: debemos dejar definitivamente de lado la idea de organización “espejo” de la judicial, con fiscales adscriptos a cada órgano jurisdiccional (fiscal de Juzgado, fiscal de Cámara o Corte, fiscal de Corte Suprema, etc.). Como se ha relevado en diversos estudios, la organización debe ser funcional a los cometidos que el ministerio público tiene a cargo, flexible y dinámica, de modo de adaptarse a los desafíos que se presenten, pero siempre a partir de una planificación, seguimiento y controles posteriores.

[1] Este estudio tiene como base la primera parte de mi informe general por Iberoamérica a las XXVII Jornadas Iberoamericanas Nacionales de Derecho Procesal, celebradas en Porto Alegre en 2023. En él utilizo algunos informes nacionales de expertos, cuyos aportes fueron muy valiosos para orientar y profundizar mis análisis, y a quienes agradezco: Maximiliano Hairabedián (Argentina); Sergio Arenhart (Brasil); Carlos del Río Ferretti (Chile); Mónica Bustamante, Diana Ramírez y Jorge Marín (Colombia), Karolina Quirós Vaglio (Costa Rica); Estefany Alvear Tobar (Ecuador); Martín Martínez Osorio, con la dirección de Manuel Montecino (El Salvador); Christian Delgado (Perú).

[2] Maier, Julio B. J., “El ministerio público: ¿un adolescente?”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal, 1ª ed., Ad-Hoc SRL, Bs. As., 1993, pp. 17-36. La expresión es discutida por Binder, quien recuerda que el ministerio público francés nace hunde sus raíces en instituciones del Ancien Régime y acompaña todo el desarrollo del sistema inquisitorial (Binder, A., Derecho Procesal Penal, t. II, 1ª ed., Ad-Hoc, Bs. As., 2014, p. 453). Ambos tienen razón, porque aplican la expresión para propósitos diversos: Maier dice que el ministerio público es un adolescente, porque la asignación de funciones realmente relevantes a ese órgano es relativamente reciente; Binder dice que no lo es, porque la figura nace como un instrumento de la Inquisición, y luego pasa a los sistemas modernos “con veleidades de juventud”.

[3] V., ampliamente: Duce, M. y Riego, C., Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina, CEJA, Santiago, 2005, pp. 17-21.

[4] A los efectos de uniformizar la exposición, a lo largo de este estudio generalmente utilizaré las siguientes siglas: “CR”, para referirme a la Constitución del país respectivo; “CPP”: para referir a su Código Procesal Penal; “LO”, para referir a la ley orgánica del ministerio público. Sin perjuicio de ello, la primera vez que se cita el cuerpo normativo de que se trate, se identifica con mayor precisión en nota al pie. El sistema orgánico de cada país se cita por su denominación formal (“Ministerio Público”, “Fiscalía General de la República”, “Ministerio Fiscal”, etc.), salvo en ciertos casos en que utilizo la denominación “ministerio público”, con minúsculas, para referir, genéricamente, al órgano encargado de la persecución penal.

[5] Sobre el tema v.: Hélie, F., Traité de l’instruction criminelle, t. I, 2ª ed., Henri Plon, París, 1866, pp. 294-306; Alcalá-Zamora y Castillo, N. y Levene, R. (hijo), Derecho Procesal Penal, t. I, Ed. Guillermo Kraft Ltda., Bs. As., 1945, pp. 367-378; Maier, J. B. J., El ministerio público: ¿un adolescente?” cit., pp. 20-33; del mismo autor, Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. I, 2ª ed., 3ª reimp., Editores del Puerto s.r.l., Bs. As., 2004, pp. 259-468 (en el marco de la historia general del proceso penal) y t. II, 1ª ed., 1ª reimp., Editores del Puerto s.r.l., Bs. As., 2004, pp. 294-310 (sobre las grandes líneas de la historia específica del ministerio público en Europa y Latinoamérica); Horvitz Lennon, M. I. y López Masle, J., Derecho Procesal Penal Chileno, t. I, 1ª ed., reimp., Ed. Jurídica de Chile, Santiago, 2003, pp. 105-120; Binder, A., Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 451-458. Tampoco puedo detenerme en las particularidades del ministerio público anglosajón; aunque es indudable que, dadas las bases de la mayoría de nuestras constituciones, inspiradas sobre todo en el modelo norteamericano, ese modelo tendría que haber influido más en la conformación de los ministerios públicos de Latinoamérica. Sobre ese modelo v.: Rubinstein, R., Introducción al derecho inglés, trad. de E. Jardí, Bosch, Barcelona, 1956, pp. 320-332; Goldstein, A. S., “Reflections on Two Models: Inquisitorial Themes in American Criminal Procedure”, Stanford Law Review, vol. 26, 1973-74, pp. 1009-1025; Bovino, A., “La persecución penal pública en el derecho anglosajón”, Pena y Estado, Nº 2, “Ministerio Público”, Ed. del Puerto, Bs. As., 1997; Cuadrado Salinas, C., La investigación en el proceso penal, 1ª ed., La Ley, Madrid, 2010.

[6] Binder, A., Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 451, 458-462 y 468.

[7] Maier, J. B. J., “El ministerio público: ¿un adolescente?” cit., pp. 27 y 30; del mismo autor, Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 44, 299, 301-302 y 305; Roxin, C., Derecho Procesal Penal, 1ª ed., 2ª reimp., trad. de la 25ª ed. alemana por Gabriela E. Córdoba y Daniel R. Pastor, revisada por Julio B.J. Maier, Editores del Puerto s.r.l., Bs. As., 2000, p. 53; Roxin, C., “Posición jurídica y tareas futuras del ministerio público”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal cit., pp. 40-42). Los autores recuedan las palabras del ministro de justicia prusiano von Mühler, que refirió a su función como “custodio -guardián- de las leyes” (Wätcher der Gesetze) y luego de los ministros von Savigny y Uhden, de un ministerio público como sujeto objetivo e imparcial del procedimiento penal. Estas características diferenciaron al ministerio público del sistema continental del acusador del sistema anglosajón concebido para cumplir la tarea de la persecución.

[8] Ello porque aunque se ha dicho que esta es una ficción “típicamente inquisitiva” que se sustenta en una “creencia ingenua”, lo cierto es que esa idea está consagrada como pauta rectora en la mayoría de nuestros sistemas e incluso es la propuesta en el CPP Modelo para Iberoamérica (art. 69). Las expresiones citada son de Bovino (“El ministerio público en el proceso de reforma de la justicia penal en América Latina”, Problemas de derecho procesal penal contemporáneo, 1ª ed., 1ª reimp., Editores del Puerto s.r.l., Bs. As., 2005, p. 37).

[9] V. Maier, J. B. J., Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 44-45, 319-320 y 325, quien refiere los casos, que luego veremos, de la mayoría de las provincias argentinas y de Costa Rica.

[10] No puedo tampoco examinar aquí el impacto que tiene en esa organización la atribución de otras funciones, vinculadas a materias distintas a la penal, muy común en varios de nuestros países. Sobre el estado del tema en América Latina v.: VV.AA. (directora A. Ledesma), El rol del Ministerio Público en casos no penales en América Latina, CEJA, Santiago, 2018.

[11] En este sentido las transformaciones en el ministerio público y sobre todo en las tareas que lleva a cabo son imprescindibles si se quiere avanzar en respuestas al conflicto penal que sean efectivas y de calidad. Algunos análisis muestran resultados esperanzadores (Blanco, R., Arellano, J., Alliaud, A., Heskia, J., Retamal, J. y Valencia, Á., Persecución penal efectiva y estado de derecho: desafíos y líneas de acción para América Latina, CEJA-JSCA, Santiago, 2020, p. 19).

[12] VV.AA., Estándares internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías, Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho / CEJA / Fundación para el Debido Proceso, México, 2017, p. 13.

[13] V., especialmente: CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, 2013, https:/www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf, pp. 16-21.

[14] VV.AA., Estándares internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías cit., pp. 14-15.

[15] Disponible en el sitio de la AIAMP: https://www.aiamp.info/index.php/declaraciones-protocolos/declaracion-conjunta-de-lisboa-11-de-octubre-de-2016-espanol (descargada 21-02-2023).

[16] Es el tradicional sistema francés.

[17] Binder, A., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 470.

[18] Garderes, S. y Valentin, G., Bases para la reforma del proceso penal, Konrad Adenauer Stiftung – Serpaj, Mdeo., 2007, p. 191. V.: CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas cit., pp. 18-19.

[19] Rusconi, M., “Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del ministerio público”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal cit., p. 68.

[20] Aunque, como veremos, rinde cuentas al Poder Ejecutivo y al Legislativo.

[21] Como señalo luego, se discute si forma parte del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial.

[22] Defienden esta postura, entre otros: Vélez Mariconde, A., Derecho procesal penal, t. I, 2ª ed., Lerner, Córdoba, 1969, pp. 248-260; Clariá Olmedo, J. A., Tratado de Derecho Procesal Penal, t. II, EDIAR, Bs. As., 1962, pp. 284-287.

[23] V., en este sentido: Rusconi, M., “Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del ministerio público” cit., p. 65; Garderes, S. y Valentin, G., Bases para la reforma del proceso penal cit., p. 192; Horvitz Lennon, M. I. y López Masle, J., Derecho Procesal Penal Chileno, t. I cit., p. 126; CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas cit., p. 20.

[24] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 326.

[25] También se ha advertido acerca del riesgo que entraña que quien designa y remueve a los fiscales, y ejerce la potestad disciplinaria, sea el órgano vértice del Poder Judicial, que puede llevar a que existan instrucciones judiciales, “aún encubiertas en forma de parámetros valorativos para juzgar su actuación o su eficiencia” (v.: Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 334).

[26] A favor de esta postura: Roig Bustos, L., “Por un Fiscal del Estado de designación parlamentaria”, Jueces para la democracia, Nº 18, 1993, pp. 23-26.

[27] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 335.

[28] Rusconi, M., “Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del ministerio público” cit., pp. 69-70.

[29] CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas cit., pp. 19-20.

[30] Este parecía ser el sistema cubano anterior a la reforma constitucional y legal que luego menciono.

[31] Respecto a este problema ver las lúcidas reflexiones de Binder (Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 471-475).

[32] Duce, M. y Riego, C., Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina cit., pp. 38 y 43; Duce, M., ¿Qué significa un Ministerio Público autónomo?: problemas y perspectivas en el caso chileno, CEJA, 2015, https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/4782/duce-autonomia-mp.pdf?sequence=1&isAllowed=y, p. 5 (descargado 18-02-23); Duce, M., El Ministerio Público en la Reforma Procesal Penal en América Latina: visión general acerca del estado de los cambios, CEJA, 2015, https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/4966/ceja-duce-reformamp.pdf?sequence=1&isAllowed=y (descargado 18-02-23); Blanco, R., Arellano, J., Alliaud, A., Heskia, J., Retamal, J. y Valencia, Á., Persecución penal efectiva y estado de derecho: desafíos y líneas de acción para América Latina cit., p. 33.

[33] Sobre el sistema argentino v.: Ayarragaray, Carlos A., El Ministerio Público, J. Lajouane & Cía. Editores, Bs. As., 1928; Jofré, T., Manual de Procedimiento (civil y penal), t. I, 5ª ed., La Ley, Bs. As., 1941, pp. 217-226; Alcalá-Zamora y Castillo, N. y Levene, R. (h.), Derecho Procesal Penal, t. I cit., pp. 385-394; Vélez Mariconde, A., Derecho procesal penal, t. I cit., pp. 241-260; Clariá Olmedo, J. A., Tratado de Derecho Procesal Penal, t. II, cit., pp. 273-318; Maier, J. B. J., La investigación penal preparatoria del ministerio público: instrucción sumaria o citación directa, 1ª ed., Ed. Lerner, Bs. As., 1975; Rusconi, M., “Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del ministerio público” cit., pp. 61-79; Cerletti, M. L. y Folgueiro, H. L., “Ministerio Público en el nuevo Código Procesal Penal de la Nación”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal cit., pp. 113-152; Bruzzone, G., “Fiscales y política criminal”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal cit., pp. 155-204; Guariglia, F. O., “La investigación preliminar en el nuevo Código Procesal Penal de la Nación: instrucción jurisdiccional vs. investigación fiscal preparatoria”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal cit., pp. 207-215; Bertoni, E., “La organización del ministerio público”, VV.AA., El ministerio público en el proceso penal cit., pp. 219-230; Vázquez Rossi, J. E., Derecho Procesal Penal, t. I, Rubinzal-Culzoni Ed., Santa Fe, 1995, pp. 333-369; Lezcano de Urturi, L., “Ministerio Público y proceso penal”, XVIII Congreso Nacional de Derecho Procesal. Libro de ponencias, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1995, pp. 466-469; Mill de Pereyra, R., “El Ministerio Público. Su auténtico rol procesal”, XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal, t. 2, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas, Universidad Nacional del Nordeste, Corrientes, 1997, pp. 1059-1068; Alegre, J. R., “Ministerio Público y proceso penal”, XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal, t. 2 cit., pp. 1069-1079; Grosso, M. W., “La función del Ministerio Fiscal en el proceso penal”, XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal, t. 2 cit., pp. 1095-1100; Reynoso, R. J., “El acceso a la justicia a través del Ministerio Público Fiscal”, XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal, t. 2 cit., pp. 1121-1130; Clariá Olmedo, J. A., Derecho Procesal Penal, t. II, actualizado por Chiara Díaz, C. A., Rubinzal-Culzoni Ed., Santa Fe, 1998, pp. 16-32; Guariglia, F. y Bertoni, E., Informe por Argentina, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina, 1ª ed., Ad-Hoc, Bs. As., 2000, pp. 35-73; Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 287-386; Cafferata Nores, J. I., Montero, J. Vélez, V. M., Ferrer C. F., Novillo Corvalán, M., Balcarce, F., Hairabedián, M., Frascaroli, M. S. y Arocena, G. A., Manual de derecho procesal penal, 2ª ed., Ciencia. Derecho y Sociedad, Córdoba, s/f, pp.234-244; Arduino, I., “Reforma del sistema de justicia penal y Ministerio Público Fiscal”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales, CEJA, Santiago, 2005, pp. 15-57; Binder, A., Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 451-493.

[34] Según Constitución de la Nación Argentina de 1994 está integrada por veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma Buenos Aires (CABA). Cada provincia dicta su propia Constitución y sus propias autoridades legislativas, ejecutivas y judiciales (CR: arts. 122 y 123). La CABA, que es la capital federal de la República, tiene un régimen autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción (CR: art. 129), aunque se discute arduamente sobre cuál es su estatuto constitucional.

[35] El nuevo Código Procesal Penal Federal fue aprobado por aprobado en 2014 por la ley 27.063, y tuvo modificaciones dispuestas por las leyes 27.272 y 27.482. Este Código, que sustituyó al Código Procesal Penal de la Nación de 1992, sólo está vigente en Salta y Jujuy desde el 10 de junio de 2019 y, parcialmente, en el resto del país. La ley orgánica es la 27.148, conocida como “Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal de la Nación”, de 17 de junio de 2015.

[36] La Constitución de 1853 mencionaba a fiscales de Corte (art. 91), pero la referencia fue suprimida en 1960.

[37] V.: Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 314-315.

[38] El Ministerio Público nacional está regulado en la Constitución de la Nación en el art. 120, ubicado dentro de su Segunda parte (“Autoridades de la Nación”), Título Primero (“Gobierno Federal”), Sección Cuarta (“Del Ministerio Público”). En las tres primeras secciones del mismo Título se regulan los tres poderes federales (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial).

[39] Art. 4º: “El Ministerio Público Fiscal de la Nación ejerce sus funciones con autonomía funcional, sin sujeción a instrucción o directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura”. Ya la ley 24.946, de 18 de marzo de 1998, anterior LO, refería a la autonomía del órgano (art. 1º).

[40] Hairabedián, M., Informe nacional por Argentina, p. 1. V.: Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 349.

[41] Arts. 38 a 41 de la LO.

[42] Hairabedián, M., Informe nacional por Argentina, p. 1. A nivel federal el Ministerio Público Fiscal se relaciona con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación o el que cumpla dichas funciones. El Ministerio Público no representa al Poder Ejecutivo ni lo asesora permanentemente, pero ese poder, por intermedio del ministro correspondiente, puede dirigirse al Procurador General de la Nación (jerarca máximo del órgano) “a fin de coordinar esfuerzos para hacer más efectiva la defensa de los intereses generales de la sociedad y la persecución penal” (art. 5º). Por otra parte se reconoce al Ministerio Público cierta iniciativa en la producción de normas referidas a cuestiones de su competencia, y la necesidad de escucharlo cuando se debaten proyectos de esa índole (LO: 6 y 12 lit. i). Finalmente debe señalarse que cuando se inaugura el período de sesiones ordinarias del Congreso Nacional el Procurador General de la Nación debe remitirle un informe detallado de lo actuado.

[43] Para ser Procurador General de la Nación se requiere ser ciudadano argentino con título de abogado de validez nacional, con 8 años de ejercicio, y reunir las demás calidades exigidas para ser senador nacional.

[44] Se ha discutido sobre la constitucionalidad de esta solución, ya que fue la LO la que extendió al titular del ministerio público este sistema de remoción, previsto en la CR para otros funcionarios: Chas, G. P., “La remoción del Procurador General de la Nación a través de Juicio Político: consideraciones a la luz de la Constitución Nacional”, La Ley, Suplemento de Derecho Constitucional, 2018-C , 649, Cita Online AR/DOC/762/2018.

[45] Sin embargo, en algún caso se han presentado denuncias sobre presiones indebidas para provocar la renuncia de la cabeza del órgano: V.: Informe del Relator especial sobre la independencia de magistrados y abogados de Naciones Unidas, Diego García Sayán, Pensamiento Penal, 26-11-2019, https://www.pensamientopenal.com.ar/miscelaneas/48312-informe-del-relator-naciones-unidas-expresando-su-preocupacion-independencia-del (descargado 21-02-2023).

[46] Hairabedián, M. Informe nacional por Argentina, p. 2.

[47] Constitución de Salta: art. 167. Sin embargo, cabe advertir que su regulación se ubica en una sección que se denomina “Del Poder Judicial y Ministerio Público”.

[48] Una mirada crítica sobre este sistema puede verse en Rusconi, M., “Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del ministerio público” cit., pp. 72-74.

[49] Sobre el caso boliviano v.: Imaña Arteaga, R., Informe por Bolivia, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 75-122; Ledezma Inchausti, T. I., “Los retos del Ministerio Público para lograr un servicio eficiente”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales cit., pp. 211-240; Ledezma Inchausti, T. I., “Logros y límites de la organización de la Fiscalía del Distrito de La Paz”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales cit., pp. 545-571; Lima Magne, J. J., “Ministerio Público e implementación de la reforma procesal penal en Bolivia”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales cit., pp. 241-257; Arduino, I., “La reforma procesal penal en Bolivia”, VV.AA., Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento, IV etapa, CEJA, Santiago, 2007, pp. 60-77.

[50] Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009. El CPP fue aprobado por la ley 1.970, de 25 de marzo de 1999, y la Ley Orgánica del Ministerio Público es la 260, de 11 de julio de 2012.

[51] Incluso se puede considerar extinguida la pretensión penal cuando se trate de delito cometido en el seno de una comunidad indígena que compuso el conflicto de acuerdo a sus reglas, siempre que éstas no sean contrarias a la Constitución (CPP: 28)

[52] La CR regula al Ministerio Público en su Segunda Parte, correspondiente a la “Estructura y organización funcional del Estado”, Título V, titulado “Funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado”, en el Capítulo IV junto a la Defensoría del Pueblo, como órganos de la “Función de defensa de la sociedad” (225-228).

[53] El Ministerio Público debe presentar informes anuales ante la Asamblea Legislativa Plurinacional (LO: 31, num. 1). Por otra parte los fiscales deben colaborar con Diputados y Senadores en tareas de investigación y fiscalización que realicen (LO: 13).

[54] Para ese cargo es imprescindible cumplir los requisitos generales de los servidores públicos y, además, los establecidos para integrar el Tribunal Supremo de Justicia: haber cumplido 30 años de edad, poseer título de abogado, haber desempeñado con honestidad y ética funciones judiciales, profesión de abogado o cátedra universitaria durante 8 años y no contar con sanción de destitución del Consejo de la Magistratura (CR: 227; LO: 29).

[55] V. Blog para la Fundación para el Debido Proceso (DPLF): https://dplfblog.com/2022/04/28/autonomia-o-subordinacion-del-ministerio-publico-en-bolivia/ (consultado 24-02-2023).

[56] Sobre el sistema brasileño v.: Hassan Choukr, F., Informe por Brasil, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 123-166; Machado, L., “Por um autor da ação penal parte: a reforma processual penal brasileira deve começar pelo Ministério Público”, Desafiando a inquisição: ideias e propostas para a reforma processual penal no Brasil, vol. 2, CEJA, Santiago, Chile, 2018, pp. 159-170; Bloizi, E. e Pacheco de Figueiredo, M., “O Ministério Público na direção da prova criminal e seu papel de controle externo da atividade policial”, Desafiando a inquisição: ideias e propostas para a reforma processual penal no Brasil vol. 2 cit., pp. 171-182.

[57] Constitución brasileña, de 5 de octubre de 1988, modificada por las Enmiendas Constitucionales de Reforma de 1994, de la 1 a la 6, y por las Enmiendas Constitucionales, de la 1 a la 106, realizadas desde 1992 hasta 2020.

[58] La Policía Federal, cuerpos de policía civil y policías militares, pero también se entiende que tienen estas funciones la Policía Federal de Carreteras, la Policía Federal de Ferrocarriles y los cuerpos de Bomberos, en sus respectivos ámbitos de competencia.

[59] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, p. 12.

[60] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, p. 13.

[61] Baldan, È. L., “Modelo dual de polícia e operacionalidade do sistema acusatório de processo penal brasileiro”, VV. AA., Desafiando a inquisição: ideias e propostas para a reforma processual penal no Brasil, CEJA, Santiago, Chile, 2017, p. 389.

[62] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, p. 13. Personalmente comparto esta postura, que puede inferirse de la previsión del art. 129 num. VIII de la CR.

[63] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, p. 11. El Código de Processo Penal fue aprobado por Decreto-Lei 3.689, de 3 de octubre de 1941, que tiene varias modificaciones.

[64] Debe recordarse que Brasil es una república federativa formada por la unión indisoluble de sus estados (un total de 26) y municipios y el Distrito Federal.

[65] El ministerio público está regulado en el Título IV (“De la organización de los poderes”), capítulo IV (“De las Funciones Esenciales para promover la Justicia”), en su sección I (“Del Ministerio Público”), arts. 127 a 130. En este mismo capítulo se incluyen como “Funciones Esenciales para promover la Justicia” a la “Abogacía Pública”, la “Abogacía” y la “Defensoría Pública” (secciones II a IV, respectivamente). El art. 127 de la CR establece que el Ministerio Público “es una institución permanente, esencial para promover la función jurisdiccional del Estado, responsable por la defensa del orden jurídico, del régimen democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles” (§ 1, traducción libre).

[66] Lei 8.625, de 12-02-1993, art. 3º.

[67] Si el Ministerio Público no realiza su propuesta presupuestaria, el Poder Ejecutivo sólo puede tomar el presupuesto aprobado en la ley presupuestaria anterior y actualizarlo, dentro de los límites que establezca la ley de directrices presupuestarias (Constitución, 127, § 3 a 5).

[68] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, pp. 1-2.

[69] Belo, E., citado por Machado, L., “Por um autor da ação penal parte: a reforma processual penal brasileira deve começar pelo Ministério Público” cit., p. 162.

[70] Lyra, Roberto. Teoria e prática da promotoria pública, 2ª ed., Fabris, Porto Alegre, 1989, cit. por Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, p. 2.

[71] Que a su vez está subdividido en Ministerio Público Federal, Ministerio Público del Trabajo, Ministerio Público Militar y Ministerio Público del Distrito Federal y Territorios.

[72] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, p. 3.

[73] Sin embargo, la estructura orgánica y el estatuto del Ministerio Público están hechos a semejanza de los previstos para el Poder Judicial (CR: 129, § 4, que remite al art. 93, que establece el “Estatuto de la Magistratura”) y los miembros del Ministerio Público, a su vez, gozan de las mismas garantías otorgadas a los jueces (inmovilidad, inamovilidad e irreductibilidad de subsidios, en los términos del art. 128, § 5, inciso I, de la CR) y las mismas prohibiciones impuestas a los ellos (CR: 128, § 5, inciso II).

[74] Las leyes son las que establecen la organización, las atribuciones y el estatuto de cada Ministerio Público, con las garantías y prohibiciones establecidas en la propia Constitución (128, § 5), previa iniciativa del Procurador General de la República y de los procuradores generales de los Estados.

[75] Este órgano tiene por funciones principales el control de la actividad administrativa y financiera del Ministerio Público y el cumplimiento de los deberes funcionales de sus miembros (CR: 130).

[76] Como forma de control de estos órganos se establece que las leyes de la Unión y de los estados deben crear “oidorías” del Ministerio Público, competentes para recibir reclamaciones y denuncias de cualquier interesado contra miembros u órganos de la institución (CR: 130, § 5).

[77] En los que participa la Ordem dos Advogados do Brasil – OAB (Hassan Choukr, F., Informe por Brasil cit., p. 130). La OAB es el prestigioso gremio de los abogados de Brasil.

[78] Sobre el sistema chileno v.: Riego, C., Informe por Chile, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 167-195; Horvitz Lennon, M. I. y López Masle, J., Derecho Procesal Penal Chileno, t. I cit., pp. 105-173; Carocca Pérez, Á., Manual El nuevo sistema procesal penal, 3ª ed., Lexis Nexis, Santiago, 2005, pp. 17-40; Duce, M., “¿Qué significa un Ministerio Público autónomo?: problemas y perspectivas en el caso chileno” cit.; Pastor, J. M., El Ministerio Fiscal como director de la investigación oficial en el proceso penal, Real Colegio de España, Bolonia, 2005, pp. 164-179; Pérez Ramírez, P., “Una primera mirada al modelo de operación de la Fiscalía del Centro de Justicia de Santiago”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales cit., pp. 399-423. Sobre la eficacia del trabajo del ministerio público luego de una década de la reforma procesal: VV.AA. (director J. Arellano), Desafíos de la Reforma Procesal Penal en chile: análisis retrospectivo a más de una década, CEJA, Santiago 2017, p. 81-97.

[79] Constitución vigente luego de la Ley de Reforma Constitucional 19.519, publicada el 16 de setiembre de 1997. La Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público, es la 19.640, de 8 de octubre de 1999, y el Código Procesal Penal fue aprobado por ley 19.696, publicada el 12 de octubre de 2000, con modificaciones posteriores.

[80] del Río Ferretti, C., Informe nacional por Chile, p. 4.

[81] Decreto 426, de 28 de febrero de 1927, que eliminó a los promotores fiscales por considerar que no eran “indispensables”. V.: Casarino Viterbo, M., Manual de Derecho Procesal, t. II, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1950, p. 126; Riego, C., Informe por Chile cit., p. 169;Horvitz Lennon, M. I. y López Masle, J., Derecho Procesal Penal Chileno, t. I cit., p. 121. En definitiva esta supresión fue un sinceramiento del sistema, al advertir la inutilidad del fiscal en un procedimiento inquisitivo, y una decisión financiera razonable, ya que en ese contexto no tenía sentido dedicar recursos públicos para mantener una institución con roles tan modestos.

[82] Luego de la reforma de 2005 la regulación se encuentra en el Capítulo VII, “Ministerio Público”, arts. 83 a 91.

[83] del Río Ferretti, C., Informe nacional por Chile, p. 1.

[84] La ley regula muy detalladamente las exigencias de cada acto, los plazos y distintas alternativas (v. LO: 15). V. también el Acuerdo de la Corte Suprema, de 15 de octubre de 1999, sobre el procedimiento de selección de candidatos a Fiscal General y Fiscales Regionales del Ministerio Público. Para ser Fiscal Nacional se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, abogado con 10 años de obtención del título, 40 años de edad y no tener las incapacidades e incompatibilidades previstas en la ley (CR: 85).

[85] La ley regula muy detalladamente las exigencias de cada acto, los plazos y distintas alternativas (v. LO: art. 29).

[86] Horvitz Lennon, M. I. y López Masle, J., Derecho Procesal Penal Chileno, t. I cit., pp. 134-135.

[87] Duce, M., ¿Qué significa un Ministerio Público autónomo?: problemas y perspectivas en el caso chileno cit., p. 3.

[88] del Río Ferretti, C., Informe nacional por Chile, p. 2.

[89] Sobre el caso ecuatoriano v.: Zalamea León, D., La Reforma Procesal Penal en Ecuador: Experiencias de Innovación, CEJA, Santiago, 2007.

[90] Constitución de la República de Ecuador de 20 de octubre de 2008. El Código Orgánico de la Función Judicial de 5 de marzo de 2009 (en adelante: “COFJ”); el Código Orgánico Integral Penal de 3 de febrero de 2014; y el Estatuto Orgánico por Procesos de la Fiscalía General del Estado de 23 de marzo de 2012.

[91] La regulación se encuentra en la Sección décima del Capítulo Cuarto, titulado “Función Judicial y justicia indígena” del Título Cuarto (“Participación y organización del poder”) (arts. 195 a 198). Ya la Constitución de 1998 consagraba al ministerio público un órgano extra poder.

[92] De acuerdo al art. 168 num. 1º de la Constitución todos los órganos de la Función Judicial “gozarán de independencia interna y externa”. V. Alvear Tobar, E., Informe nacional por Ecuador, p. 1.

[93] Para revestir ese cargo se debe ser ecuatoriana o ecuatoriano, estar en goce de los derechos políticos, tener título de tercer nivel en Derecho legalmente reconocido en el país y conocimientos en gestión administrativa, y haber ejercido con idoneidad y probidad la abogacía, la judicatura o la docencia en materia penal por un lapso mínimo de 10 años.

[94] Este Consejo es el órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial (CR: 178), y uno de sus cinco integrantes es un delegado de la Fiscalía General del Estado. En concreto, el Consejo de la Judicatura tiene cinco integrantes, que son electos por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social a partir de las ternas que le envían la Corte Nacional de Justicia (cuyo representante lo presidirá), el Fiscal General del Estado, el Defensor Público, la Función Ejecutiva y la Asamblea Nacional (CR: 179).

[95] Sobre el caso salvadoreño v.: Membreño, J. R., Informe por El Salvador, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latinacit., pp. 373-442.

[96] Constitución de la República de 15 de diciembre de 1983. El CPP fue probado por Decreto Legislativo N° 733, de 22 de octubre de 2008, que entró en vigencia en 2011. Este Decreto Legislativo reformó el anterior Código, aprobado por Decreto Legislativo 904, de 4 de diciembre de 1996. La Ley Orgánica fue emitida mediante el Decreto Legislativo N° 1037, de 27 de abril de 2006.

[97] V.: Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, pp. 8-10.

[98] Concretamente en el Título VI (“Órganos del gobierno, atribuciones y competencias”), Capítulo IV (“Ministerio Público”). V.: Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 316.

[99] Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, p. 1.

[100] Al Procurador General de la República corresponde la defensa pública y la participación en otro tipo de procesos jurisdiccionales. Por último, y conforme a los acuerdos de paz firmados en Chapultepec (México) en el año 1992, surge la figura del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, cuyo fin es velar por el respeto y la garantía de los Derechos humanos e investigar cualquier caso que implique su vulneración (CR: art. 194).

[101] Pronunciamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador de 24 de octubre de 2005, citado por Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, pp. 1-2.

[102] Pronunciamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador de 24 de octubre de 2005, citado por Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, pp. 1-2.

[103] El Fiscal General debe presentar a la Asamblea Legislativa el informe de labores (CR: 131 num. 36). Por otra parte, puede presentar al Poder Legislativo la solicitud de antejuicio (desafuero) cuando algún funcionario de los contemplados en el art. 236 de la Constitución cometa un delito grave (v.: CPP: 421). El Fiscal General también puede ser sujeto a desafuero ante la Asamblea por los delitos oficiales y comunes que cometa (CR: 236). Finalmente, el Fiscal General puede presentar propuestas de leyes en materia de procedimientos penales, seguridad pública y funcionamiento de la Fiscalía (LO: 26, c).

[104] Para ser Fiscal General se requieren las mismas cualidades que para ser Magistrado de las Cámaras de Segunda Instancia: ser salvadoreño, del estado seglar, mayor de 35 años, abogado de la República, de moralidad y competencia notorias; haber servido una judicatura de Primera Instancia durante 6 años o haber obtenido la autorización para ejercer la profesión de abogado por lo menos 8 años antes de su elección; estar en el goce de los derechos de ciudadano y haberlo estado en los 6 años anteriores al desempeño de su cargo (CR: 177 y 192).

[105] La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto que quienes aspiran a la titularidad de órganos como la Fiscalía no deben tener afiliación partidaria alguna (ver sentencia de la Sala de 23-01-2013: https://www.jurisprudencia.gob.sv/visormlx/pdf/49-2011.pdf, descargada 18-02-2023).

[106] Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, p. 26.

[107] Sobre el caso guatemalteco v.: Ramírez García, L. R. y Urbina, M. Á., Informe por Guatemala, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 443-508; Garavano, G., Fandiño, M. y González Postigo, L., Evaluación del impacto del nuevo Modelo de Gestión Fiscal del Ministerio público de Guatemala, CEJA, Santiago, 2014; Canek Arango, R. M., “La desestimación en el modelo de gestión de casos del Ministerio Público en Guatemala”, VV.AA., Diplomado Centroamericano sobre reforma procesal penal, CEJA, 2015, pp. 65-77;Cuevas Cordón, O. F., “La falta de objetividad de la investigación Fiscal como factor del quebrantamiento de la presunción de inocencia durante el proceso penal dentro del nuevo modelo de gestión de fiscalías en Guatemala”, VV.AA., Diplomado Centroamericano sobre reforma procesal penal cit., pp. 78-92.

[108] Constitución Política de la República de Guatemala de 1985, reformada por Acuerdo legislativo 18-93, de 17 de noviembre. El Código del Proceso Penal fue aprobado por decreto del Congreso de la República 51/92, y entró en vigencia en el año 1994, constituyéndose así en la primera consagración de un sistema procesal acusatorio en América Latina. La Ley Orgánica del Ministerio Público fue aprobada por decreto del Congreso 40-94, de 12 de mayo y modificada por decretos 155-98, 158/2013, 379/2013, 110/2014 y 106/2016.

[109] Se dice que antes de la reforma, en 1991, la oficina del Ministerio Público tenía sólo 24 fiscales para todo el país, con una población de 9 millones de habitantes. Señalan observadores de la época que cuando los fiscales aparecían en los tribunales, los jueces preguntaban en ocasiones “quiénes eran ellos y qué hacían allí” (Hammergren, L., The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, p. 84, cit. por Duce en El Ministerio Público en la Reforma Procesal Penal en América Latina: visión general acerca del estado de los cambios cit., p. 4).

[110] En concreto el Ministerio Público está regulado dentro del Título V, sobre “Estructura y organización del Estado”, en el capítulo IV (arts. 251-252). Los poderes del Estado (“organismos”) están organizados en el Título IV, lo que parece reafirmar su conformación como un órgano autónomo. Sobre el ministerio público antes de esta reforma v.: Garavano, G., Fandiño, M. y González Postigo, L., Evaluación del impacto del nuevo Modelo de Gestión Fiscal del Ministerio público de Guatemala cit., p. 31.

[111] Sentencia de la referida Corte de 14-6-95, cit. por Ramírez García, L. R. y Urbina, M. Á., Informe por Guatemala cit., p. 446.

[112] V. flujo de este procedimiento en “Ley Orgánica del Ministerio Público”, publicación del Ministerio Público de Guatemala con apoyo de USAID, s/f, p. 4. Para ser Fiscal General se necesita ser abogado colegiado y las mismas calidades que para ser ministro de la Corte Suprema de Justicia (CR: 251; LO: 13): ser guatemalteco de origen, de reconocida honorabilidad, en goce de sus derechos ciudadanos, mayor de 40 años y haber desempeñado un período completo como magistrado de la Corte de apelaciones o de los tribunales colegiados que tengan la misma calidad, o haber ejercido la profesión de abogado por más de 10 años (CR: 207 y 213).

[113] Este artículo fue modificado por el decreto 18/2016, para eliminar como causa de remoción el mal desempeño de las funciones del cargo.

[114] V.: VV.AA., Estándares internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías cit., p. 25. Se recuerda el caso ocurrido en 2010, en que la Corte de Constitucionalidad declaró nulo el proceso de designación de un Fiscal General, porque la Comisión no había evaluado los antecedentes del candidato elegido.

[115] Vale la pena anotar, en este sentido, que el Fiscal General de la República no rinde cuentas a los demás poderes: realiza un informe anual a los ciudadanos, y sólo remite un ejemplar del informe al Presidente de la República y al Organismo Legislativo (LO: art. 16).

[116] Sobre el caso hondureño v.: Palacios M., J. M., Informe por Honduras, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 509-541.

[117] Salvo ciertos casos en que la acción se ejercita por el Procurador General de la República (CPP: 25), que es otro órgano constitucional.

[118] Ley del Ministerio Público aprobada por decreto 228/93 y modificada por varios posteriores, y Código Procesal Penal, aprobado por el Congreso Nacional por Decreto 9-99-E.

[119] La misma condición tienen, por ejemplo, el Tribunal Supremo Electoral, el Tribunal Superior de Cuentas y la Procuraduría General de la República.

[120] Constitución Política de la República de Honduras de 1982, sucesivamente reformada varias veces.

[121] Palacios M., J. M., Informe por Honduras cit., p. 510.

[122] Para ocupar ambos puestos se requiere ser hondureño de nacimiento, mayor de 35 años de edad, abogado colegiado con 10 años de ejercicio en la judicatura, en la profesión o en la docencia de educación superior en las ciencias jurídicas, ser de reconocida solvencia moral y comprobada rectitud y estar en ejercicio pleno de sus derechos civiles y políticos (LO: art. 19). La integración y funcionamiento de la Junta se regulan detalladamente en el art. 22 de la LO y en el reglamento que regula su organización y funcionamiento.

[123] Por otra parte, el Ministerio Público debe rendir un informe anual de su gestión al Congreso Nacional, y un informe específico a su Comisión de Género (LO: arts. 1 inc. final y 24 num. 12).

[124] CIDH, https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2018/131.asp (consultado 24-02-2023).

[125] Para el caso mexicano v.: Moreno Hernández, M., Informe por México, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latinacit., pp. 543-604; VV.AA., El nuevo sistema de justicia penal acusatorio, desde la perspectiva constitucional, Consejo de la Judicatura Federal, Poder Judicial de la Federación, México, 2011.

[126] El 18 de junio de 2008 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Esta reforma comprendió distintos aspectos de Seguridad Pública y Justicia Penal. En este último punto, consagró un proceso penal acusatorio y oral, con la investigación preliminar a cargo del ministerio público, con el auxilio de la policía. El Código Nacional de Procedimientos Penales, de 4 de marzo de 2014, en cumplimiento del diseño constitucional, consagró el sistema acusatorio. Este sistema es aplicable en todas las entidades federativas y a nivel federal, lo que permitió sustituir los múltiples Códigos Procesales Penales de cada uno de los Estados de la Federación. Sobre las principales líneas de este Código v. el documento oficial “Para entender el Código Nacional de Procedimientos Penales”, publicado en Pensamiento Penal, 2-10-2020, https://www.pensamientopenal.com.ar/system/files/2021/03/miscelaneas49541.pdf (descargado 8-02-2023).

A su vez, en 2014 y 2016 se realizaron nuevas modificaciones, en este caso al art. 102, que actualmente consagra la autonomía del Ministerio Público de la Federación. La Ley de la Fiscalía General de la República es de 20 de mayo de 2021.

[127] VV.AA., Estándares internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías cit., p. 7.

[128] Este artículo está ubicado en el Título III, Capítulo IV, que refiere al Poder Judicial. A pesar de la infeliz ubicación del estatuto constitucional del Ministerio Público, el texto no deja duda sobre su autonomía institucional.

[129] La CR regula detalladamente distintas hipótesis para el caso que el Senado no remita la lista, o si el Ejecutivo no envía la terna, etc. Para ser Fiscal General se requiere tener ciudadanía mexicana por nacimiento, por lo menos 35 años al momento de la designación, una antigüedad mínima de 10 años como licenciado en derecho, gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso (CR: 102, A; LO: 18). Además se establece que el nombramiento recaerá en la persona que haya servido con eficiencia, capacidad y probidad en la procuración o impartición de justicia, o que se haya distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica, y se definen las condiciones que determinan que se considere que existe buena reputación (LO: 18).

[130] Adicionalmente debo indicar que el Fiscal General debe presentar anualmente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión un informe de actividades, y comparecer ante cualquiera de las Cámaras cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión (CR: 102, A). La Fiscalía General de la República puede remitir al Congreso de la Unión una opinión técnica sobre las reformas constitucionales y legales del ámbito de su competencia (LO: 10, III).

[131] VV.AA., Estándares internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías cit., p. 52.

[132] VV.AA., Estándares internacionales sobre la autonomía de los fiscales y las fiscalías cit., p. 8.

[133] Sobre el caso nicaragüense v.: Arduino, I., “La reforma procesal penal en Nicaragua”, VV.AA., Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento, IV etapa cit., pp. 166-182.

[134] El CPP fue aprobado por ley 406, de 13 de noviembre de 2001. La Ley Orgánica del Ministerio Público es la 346 de 17 de octubre de 2000. Sobre las relaciones con la Policía Nacional en las investigaciones v. arts. 31 a 33 de la LO y 40 a 43 del Reglamento.

[135] Constitución Política de Nicaragua de 1986, con reformas parciales.

[136] El texto del art. 6º de esta ley es similar al ya mencionado del art. 3º de la LO de Guatemala.

[137] Este Reglamento fue aprobado por Decreto 346/2000, de 11 de diciembre, y modificado por Decreto Nº 62/2001, de 11 de julio (en adelante: “Reglamento”).

[138] Para ser Fiscal General o Fiscal General Adjunto se requiere ser nacional de Nicaragua, abogado de moralidad notoria, haber ejercido la profesión por lo menos durante 10 años o haber sido Magistrado de los Tribunales de Apelaciones durante 5 años, estar en pleno goce de sus derechos políticos o civiles, haber cumplido 35 años de edad y no ser mayor de 75 años el día de su elección, no haber sido suspendido en el ejercicio de la abogacía y del notariado por resolución judicial firme, no ser militar en servicio activo y haber residido en el país los últimos 4 años, salvo excepciones (LO: 23).

[139] El Fiscal General debe entregar a la Asamblea General un informe anual (CR: 138 num. 29; LO: 14 num. 9).

[140] “Nicaragua: Reformas al Ministerio Público requieren un compromiso contra la corrupción”, 25-05-2022, https://www.expedientepublico.org/nicaragua-reformas-al-ministerio-publico-requieren-un-compromiso-contra-la-corrupcion/ (consultado 18-02-2023).

[141] Sobre el caso panameño v.: VV.AA., Informe Final del proceso de evaluación y recomendaciones sobre la implementación del Sistema Penal Acusatorio en el Ministerio Público y el Órgano Judicial en el Segundo y Cuarto Distrito Judicial de la República de Panamá y pre-evaluación en el Tercer Distrito Judicial, CEJA, Santiago, 2017.

[142] La Constitución Política es de 1904. El Código Procesal Penal, aprobado por ley 63, de 28 de agosto de 2008.

[143] Se regula al Ministerio Público dentro del Título VII, “De la Administración de Justicia”. El capítulo 1 de ese Título refiere al “Órgano Judicial”, el capítulo 2 al “Ministerio Público”. La ubicación en un mismo título se puede explicar por la circunstancia de que ambos cumplen funciones en los procesos jurisdiccionales; pero esa ubicación no afecta su consideración como órganos independientes.

[144] El art. 3º del CJ distingue claramente las funciones referidas en la nota anterior.

[145] Se prevé que en caso de que ese porcentaje sea excesivo para el cumplimiento de las funciones el Poder Ejecutivo debe incluir el exceso en otros renglones de gastos.

[146] El Consejo de Gabinete es un órgano del Ejecutivo conformado por la reunión del Presidente de la República, quien lo presidirá, o del Encargado de la Presidencia, con el Vicepresidente de la República y los Ministros de Estado (CR: 199).

[147] Para ser designado en ese puesto debe cumplir con los requisitos previstos para los Ministros de la Corte Suprema de Justicia: ser panameño por nacimiento, haber cumplido 35 años de edad, hallarse en pleno goce de los derechos civiles y políticos, ser graduado en Derecho con título inscripto, con al menos 10 años de ejercicio de la profesión de abogado, o en cualquier cargo del Órgano Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Electoral o de la Defensoría del Pueblo que requiera título universitario en Derecho, o haber sido profesor de Derecho en un establecimiento de enseñanza universitaria (CR: arts. 204, 221 y 224; Código Judicial: art. 333)

[148] Para el caso paraguayo v.: Kronawetter, A. E., Informe por Paraguay, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 605-656.

[149] Constitución de la República del Paraguay, de 20 de junio de 1992; Código Procesal Penal, aprobado por ley 1286/98, de 8 de julio; Ley Orgánica del Ministerio Público 1562/2000, de 29 de mayo.

[150] La regulación está contenida en la Parte II, Titulo II, Capítulo III (“Del Poder Judicial”), Sección IV (“Del Ministerio Público”).

[151] En cambio Duce y Riego lo ubican como un caso de ubicación dentro del Poder Judicial, aunque con autonomía funcional (Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina cit., p. 25).

[152] Para ser Fiscal General se exige nacionalidad paraguaya; haber cumplido 35 años; poseer título universitario de abogado; haber ejercido efectivamente la profesión, o funciones en la magistratura judicial, o la cátedra universitaria en materia jurídica durante 5 años cuanto menos, conjunta, separada o sucesivamente (CR: 267).

[153] El Ministerio Público debe presentar anualmente al Presidente de la República, a la Corte Suprema de Justicia y al Congreso Nacional un análisis del servicio prestado (LO: 8º num. 3).

[154] Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos, declaración de 27 de julio de 2022: https://www.aiamp.info/index.php/noticias-del-sitio/declaracion-de-apoyo-a-la-fiscal-general-del-estado-de-la-republica-del-paraguay-de-once-fiscales-y-procuradores-miembros-de-la-asociacion-iberoamericana-de-ministerios-publicos-2 (descargada 17-02-2023).

[155] El Tribunal de Disciplina es el Consejo Asesor, un órgano colegiado del Ministerio Público (LO: art. 68).

[156] Sobre el caso peruano v.: San Martín Castro, C. E., Informe por Perú, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 657-718; Calderón Sumarriva, A., El sistema procesal penal acusatorio, 1ª ed., Ed. San Marcos, Lima, 2011, pp. 129-132.

[157] Constitución de Política del Perú, de 29 de diciembre de 1993. La Ley Orgánica del Ministerio Público fue aprobada por Decreto Legislativo 052, de 16 de marzo de 1981, con varias modificaciones posteriores. El Código Procesal Penal de 2004 fue aprobado por Decreto Legislativo 957 del año 2004.

[158] La regulación surge del Título IV, “Estructura del Estado”, Capítulo X, “Del Ministerio Público”, arts. 158 a 160.

[159] Delgado, C., Informe nacional por Perú, pp. 1-2. V.: Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 316. V. también el art. 1º de la Ley 30.483, de 27 de mayo de 2016, “Ley de la Carrera Fiscal”.

[160] Órgano colegiado del Ministerio Público que integran el Fiscal General y los Fiscales Supremos.

[161] Para ser Fiscal de la Nación se requiere ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, mayor de 50 años, haber sido Fiscal o Vocal de Corte Superior por no menos de 10 años o abogado en ejercicio o desempeñando cátedra en disciplina jurídica por no menos de 20 años, y gozar de conducta intachable, públicamente reconocida (LO: 39).

[162] Delgado, C., Informe nacional por Perú, p. 14. El Ministerio Público tiene cierta iniciativa legislativa y puede dar opinión sobre proyectos de leyes (CR: art. 159 num. 7; LO: arts. 4 y 66, num. 4).

[163] Sobre el sistema portugués v.: Garcia Marques, Pedro, “O Ministério Público português”, VV.AA., O Ministério Público na Europa, Fundação Francisco Manuel dos Santos, Lisboa, 2014, pp. 129-138; Eloy, L., “Ministério Público: do século XIX ao século XXI”, VV.AA., O Ministério Público na Europa cit., pp. 139-149; Pastor, José Martín, El ministerio público y el proceso penal en Europa, Atelier Libros Jurídicos, Barcelona, 2019, pp. 163-187.

[164] Constituição da República Portuguesa de 10 de abril de 1976, con varias modificaciones. El Estatuto do Ministério Público fue aprobado por Lei Nº 69/2019, de 27 de agosto (en adelante: “EMP”). El EMP vigente sustituye al anterior, aprobado por Lei 47/86, de 15 de octubre, con varias modificaciones posteriores.

[165] El Tribunal Constitucional portugués declaró la constitucionalidad del modelo implementado (Acórdão 7/1987, de 8 de julio). V. Pastor, J. M., El Ministerio Público y el proceso penal en Europa cit., pp. 170-171).

[166] V., en este sentido, Pastor, J. M., El Ministerio Público y el proceso penal en Europa cit., pp. 183-185. Eloy indica que uno de los desafíos para el futuro es revisar el papel del ministerio público, extendiendo la posibilidad de realizar acuerdos (“Ministério Público: do século XIX ao século XXI” cit., p. 148).

[167] V., ampliamente, Eloy, L., “Ministério Público: do século XIX ao século XXI” cit., pp. 139-142. El Ministerio Público era, así, “mão do executivo e controlador dos juízes, dos quais o poder desconfia, e de candidato natural a esse lugar em caso de cumprimento favorável ao poder instalado” (p. 142).

[168] Puntualmente en la Parte III, “Organização do poder político”, Título V, “Tribunais”, Capítulo IV, “Ministério Público”.

[169] Sobre las distintas posturas durante el proceso de reforma constitucional y la fórmula adoptada v.: Eloy, L., “Ministério Público: do século XIX ao século XXI” cit., pp. 144-145.

[170] Garcia Marques, Pedro, “O Ministério Público português” cit., p. 136.

[171] Pastor, J. M., El Ministerio Público y el proceso penal en Europa cit., pp. 168 y 185.

[172] Garcia Marques, Pedro, “O Ministério Público português” cit., p. 137. En particular, los magistrados jueces son independientes, mientras que los del ministerio público conforman una estructura jerarquizada, y sus funciones procesales en el modelo procesal penal acusatorio son obviamente distintas.

[173] En el siglo XIX el ministerio público se consideraba como una instancia de prueba para luego ser nominado juez (Eloy, L., “Ministério Público: do século XIX ao século XXI” cit., p. 141).

[174] Sobre el caso dominicano v.: Arduino, I., “La reforma procesal penal en República Dominicana”, VV.AA., Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento, IV etapa cit., pp. 217-230.

[175] Constitución de la República Dominicana, de 26 de enero de 2010. El Código Procesal Penal de República Dominicana fue aprobado por ley 76/02, y la Ley Orgánica del Ministerio Público es la 133-11, de 7 de junio.

[176] V. https://pgr.gob.do/historia/. Consultada 11-02-23.

[177] Concretamente es el Capítulo IV (“Del Ministerio Público”), del Título V (“Del Poder Judicial”).

[178] Para ser designado en ese cargo se requieren los mismos requisitos que para ser juez de la Suprema Corte de Justicia: ser dominicana o dominicano, 35 años de edad, hallarse en el pleno goce de sus derechos civiles, ser licenciado o doctor en derecho y haber ejercido durante por lo menos 12 años la profesión de abogado, la docencia universitaria en derecho o la función de juez o fiscal (CR: art. 171; LO: art. 29).

Además de lo señalado, el Ministerio Público también debe remitir al Poder Ejecutivo su rendición de cuentas anual (LO: art. 3).

[179] Sobre el caso uruguayo v.: Vázquez, L., Derecho Penal Procesal, Barreiro y Ramos, Mdeo., 1894, pp. 102-119; Abadie Santos, A., “Esquema de la organización y funcionamiento del Ministerio Público y Fiscal”, RDJA, t. 62, Mdeo., 1964/1965, pp. 69-74; Berro Oribe, G., “De la singularidad del Ministerio Público. El Ministerio Público debe ser único, sin perjuicio de las ramas especializadas en que pueda dividírsele”, LJU, t. 50, 1965, ref. D2226/2009; Berro Oribe, G., “La especificidad orgánica y funcional del Ministerio Público. Bases para una reforma que la reconozca como necesaria en aquellos países donde no existe”, LJU, t. 50, 1965, ref. D2224/2009; Berro Oribe, G., “Doble sentido de la independencia del Ministerio Público. Independiente con relación al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial y por lo que tiene que ver con la relación de sus miembros entre sí”, LJU, t. 50, 1965, ref. D2225/2009; Teitelbaum, J., con la participación de L. A. Torello, “Ministerio Público”, VV.AA. Curso de Derecho Procesal, t. I, F. de D. y C. S., Mdeo., 1974, pp. 277-294; Véscovi, E., “El ministerio público y fiscal”, RUDP, 2/1990, pp. 153-160; Gelsi Bidart, A. y Fressia, G., “El Ministerio Público”, VV.AA., Nuevo Código del Proceso Penal, Acali Ed., Mdeo., 1981, pp. 93-116; VV. AA., Ministerio Público y Fiscal. Sirviendo a la sociedad. I Encuentro Nacional, Ministerio de Educación – Ministerio Público y Fiscal, Durazno, 1998; Bermúdez, V. H., “El Ministerio Público en el nuevo Código del Proceso Penal”, Judicatura, Nº 39, FCU, Mdeo., julio 1998, pp. 59-68; Fernández, G., Informe por Uruguay, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latinacit., pp. 719-768; Carballo Sica, O., “El rol del Ministerio Público en el proceso penal uruguayo”, VV.AA., Reforma al sistema penal y carcelario en Uruguay, Embajada de Suiza – CADAL, Mdeo., 2008, pp. 101-123; Viana Ferreira, E. A., “El Ministerio Publico, independencia y principio de legalidad”, LJU, t, 122, 2000, ref. D2451/2009; Viana Ferreira, E. A., “Sobre los fiscales letrados de la República”, LJU, t, 128, 2003, ref. D3042/2009; Langón, M., “El rol del Ministerio Público en el proceso penal”, Rev. de Derecho, Universidad de Montevideo, Año VII, Nº 14, 2008, Mdeo., pp. 55-63; Pío Guarnieri, J. P. y Scaglione Lewowicz, R., Fiscalía General de la Nación: aproximaciones conceptuales en el marco de la Ley 19.344 de 14 de agosto de 2015, 1ª ed., FCU, Mdeo., 2015; Nicastro Seoane, G., “El nuevo Código del Proceso Penal: el sistema acusatorio y las atribuciones del Ministerio Público”, XVII Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, FCU, Mdeo., 2015, pp. 413-442; Travers Suárez, E. y Cal Laggiard, M., “El rol del Ministerio Público en el nuevo proceso penal”, XVII Jornadas Nacionales de Derecho Procesal cit., pp. 455-472; Cunha Souza, B., “O papel do ministério público e a obrigatoriedade no processo penal uruguaio”, VV.AA., Reflexiones brasileñas sobre la reforma procesal penal en Uruguay, CEJA, Santiago, 2019, pp. 129-135; Gomes, Fernando (2021), Derecho Procesal Penal, 2ª ed., La Ley Uruguay, Montevideo, pp. 161-220; Valentin, G., “Las partes”, en VV.AA., Curso sobre el Nuevo Código del Proceso Penal, vol. 1, 2ª ed., FCU, Mdeo., 2021, pp. 268-310.

[180] Ley 19.483, de 5 de enero de 2017, conocida como “Ley Orgánica de la Fiscalía General de la Nación”; Código del Proceso Penal vigente, aprobado por Ley Nº 19.293, de 16 de diciembre de 2014, sucesivamente reformado por varias leyes. Este Código entró en vigencia el 1º de noviembre de 2017.

[181] Art. 33 de la ley 19.889, de 9 de julio de 2020.

[182] Garderes, S. y Valentin, G., Bases para la reforma del proceso penal cit., pp. 32 y 191-192; Valentin, G., “Las partes” cit., p. 272.

[183] Art. 1º del decreto ley 15.365, de 30 de diciembre de 1982, conocida como “Ley Orgánica del Ministerio Público y Fiscal”, y art. 364 de la ley 16.170, de 24 de diciembre de 1990 (actualmente derogadas).

[184] Los servicios descentralizados y los entes autónomos son entidades previstas en la CR uruguaya, a través de las cuales se puede realizar una descentralización de funciones del Estado que no correspondan a otros órganos. La diferencia entre ambas formas de descentralización es que los servicios descentralizados están sometidos a la tutela del Poder Ejecutivo, y por ello este Poder puede observar la actuación del servicio, cuando la entienda inconveniente o ilegal, adoptando las medidas para que su voluntad se haga efectiva (CR: 197). Sin embargo, como veremos, en el caso de la Fiscalía el legislador interpretó el texto constitucional, para restringir el alcance de esa tutela del Poder Ejecutivo a las funciones administrativas.

[185] Este servicio descentralizado es una persona jurídica que se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura, y que es dirigida por un Director General que es el Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación (ley 19.334: 1, 2 y 5 lit. “A”).

[186] Pío Guarnieri, J. P. y Scaglione Lewowicz, R., Fiscalía General de la Nación: aproximaciones conceptuales en el marco de la Ley 19.344 de 14 de agosto de 2015 cit., pp. 34-51; Valentin, G., “Las partes” cit., pp. 272-273. La CR prevé ciertas personas públicas con un estatuto de autonomía respecto de los poderes del Estado, que son el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas de la República.

[187] Para ser designado en este cargo se requiere tener 40 años, ciudadanía natural en ejercicio o legal con 10 años de ejercicio y 25 años de residencia en el país, ser abogado con 10 años de antigüedad o haberse desempeñado con esa calidad corno Fiscal o como Juez por 8 años (LO: 46). La Comisión Permanente es el órgano legislativo que actúa en el período de receso parlamentario.

[188] “Hay luz verde en el gobierno para formar un triunvirato y “reforzar institucionalidad” en Fiscalía”, El País, 17-02-2023, https://www.elpais.com.uy/informacion/politica/hay-luz-verde-en-el-gobierno-para-formar-un-triunvirato-y-reforzar-institucionalidad-en-fiscalia.

[189] Sobre el caso venezolano v.: Brown Cellino, S., Informe por Venezuela, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latinacit., pp. 769-832; Alguíndigue Morles, C., “El ejercicio de la acción penal en Venezuela desde una perspectiva sistémica. Propuesta de gestión para el Ministerio Público”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales cit., pp. 515-541.

[190] Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de 20 de diciembre de 1999, con la enmienda de 19 de febrero de 2009. La Ley Orgánica del Ministerio Público es de 1º de marzo de 2007. El Código Orgánico Procesal Penal fue aprobado por decreto 9.042, de 12 de junio de 2012.

[191] Se señala en el preámbulo que la CR “rompe con la clásica división de los poderes públicos y crea los Poderes Ciudadano y Electoral”, inspirada en las ideas de Simón Bolívar. El Título V, denominado “De la organización del Poder Público Nacional”, contiene un cap. IV, “Del Poder Ciudadano”, en el que se incluye la sección tercera, “del Ministerio Público”.

[192] CR: art. 273; Ley Orgánica del Poder Ciudadano, 47 de 25 de octubre de 2001: arts. 1 a 3.

[193] LO: 25 num. 11 y 115.

[194] Órgano que ejerce el Poder Ciudadano, e integrado por el Defensor o Defensora del Pueblo, el o la Fiscal General y el Contralor o la Contralora General de la República (CR: 273).

[195] CR: 279; LO: 20; Ley Orgánica del Poder Ciudadano: 23 a 27. Si el Comité de Evaluaciones no es convocado, la Asamblea Nacional designa directamente al Fiscal General. Para este cargo se debe cumplir con los requisitos exigidos para ser magistrado o magistrada del Tribunal Supremo de Justicia: nacionalidad venezolana por nacimiento y no tener otra nacionalidad; ser ciudadano de reconocida honorabilidad; jurista de reconocida competencia; gozar de buena reputación; haber ejercido la abogacía durante un mínimo de 15 años y tener título universitario de posgrado en materia jurídica, o haber sido profesor o profesora universitaria en ciencia jurídica durante un mínimo de 15 años y tener la categoría de profesor o profesora titular, o ser o haber sido juez o jueza superior, con un mínimo de 15 años en el ejercicio de la carrera judicial y reconocido prestigio en el desempeño (CR: 41, 263 y 284).

[196] CR: 266 num. 3, 279 y 284; LO: 22 y 23; Ley Orgánica del Poder Ciudadano: 22.

[197] Observatorio de Derechos Humanos de la Universidad de Los Andes (ODHULA), Defiende Venezuela, Fundación para el Debido Proceso (DPLF) y EPIKEIA Derechos Humanos, Acceso a la justicia: erosión de la autonomía e independencia del Ministerio Público e impunidad en Venezuela, 2021, https://www.dplf.org/sites/default/files/acceso_justicia_erosion_autonomia_e_independencia_ministerio_publico_venezuela.pdf (consultado 24-02-2023).

[198] Sobre el caso de Santa Fe v.: De Olazábal, J., “Desafíos del nuevo Ministerio Público de la Acusación”, VV. AA., Reforma procesal penal. Estudios, 1ª ed., obra colectiva, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2010, pp. 35-49; Franceschetti, G. D., “Lineamientos para el nuevo Ministerio Público de la Acusación”, VV.AA., Reforma procesal penal. Estudios cit., pp. 51-68.

[199] Constitución de CABA: arts. 107 y 124.

[200] Constitución de Buenos Aires: art. 189.

[201] Constitución de Catamarca: art. 200.

[202] Constitución de Córdoba: art. 171.

[203] Constitución de Corrientes: arts. 182, 183, 184 y 186.

[204] Constitución de Chaco: art. 156.

[205] Constitución de Chubut: art. 194.

[206] Constitución de Entre Ríos: art. 207.

[207] Constitución de Formosa: arts. 163 a 169.

[208] Constitución de Jujuy: art. 157.

[209] Constitución de La Pampa: art. 88.

[210] Constitución de La Rioja: art. 146.

[211] Constitución de Mendoza: arts. 182 a 184.

[212] Constitución de Misiones: art. 142.

[213] Constitución de Neuquén: Tercera Parte, Título IV.

[214] Constitución de Río Negro: art. 215.

[215] Constitución de Santa Cruz: Sección Séptima.

[216] Constitución de Santa Fe: Sección Quinta (v. arts. 85 y 88).

[217] Constitución de San Juan: art. 202.

[218] Constitución de San Luis: art. 191.

[219] Constitución de Santiago del Estero: art. 202.

[220] Constitución de Tierra del Fuego, Antártida e islas del Atlántico Sur: Segunda Parte, Título 1, Sección Tercera (v. arts. 142 a 144).

[221] Constitución de Tucumán: Sección V (v. arts. 116, 117 y 119).

[222] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 316.

[223] Sobre el caso colombiano v.: Guerrero Perralta, O. J., Informe por Colombia, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 197-267; Rueda Rodríguez, M. P., “Implicaciones y desafíos del sistema acusatorio colombiano frente a las funciones judiciales de la Fiscalía”, VV.AA., Reformas procesales en América Latina. Discusiones nacionales cit., pp. 325-348; Hartmann, M., Villadiego, C. y Riego, R., “La reforma procesal penal en Colombia”, VV.AA., Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento, IV etapa, CEJA, Santiago, 2007, pp. 111-130.

[224] Constitución Política de 4 de julio de 1991. El Código del Proceso Penal fue aprobado por ley 906, publicada el 31 de agosto de 2004. No hay que confundir el órgano “Fiscalía General de la Nación”, que ejerce las funciones tradicionales de “ministerio público”, con el órgano “Procuraduría General de la Nación”, titular del denominado “Ministerio Público” colombiano, que cumple funciones de control y vigilancia sobre los funcionarios (CR: arts. 117-118) (Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 1).

[225] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, pp. 17-20.

[226] Guerrero Perralta, O. J., Informe por Colombia cit., p. 210; Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 1.

[227] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 2.

[228] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 2. Para ser electo Fiscal General se requiere cumplir con las mismas calidades que para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia: ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio; abogado; no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; haber desempeñado, durante 10 años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas (CR: arts. 249 y 232).

[229] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 3.

[230] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, pp. 6-9.

[231] Cabe añadir que el Fiscal General participa en el diseño de la política criminal y puede presentar proyectos de ley sobre la materia (Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 4).

[232] Sobre el caso costarricense: González Álvarez, D., Informe por Costa Rica, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 269-324.

[233] Ley Orgánica del Ministerio Público 7.442, de 25 de octubre de 1994, con modificaciones; Código Procesal Penal, ley 7.594, de 10 de abril de 1996, con modificaciones.

[234] Quirós Vaglio, K., Informe nacional por Costa Rica, p. 8.

[235] Constitución Política de Costa Rica, publicada el 7 de noviembre de 1949.

[236] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 315 y 334.

[237] Quirós Vaglio, K., Informe nacional por Costa Rica, p. 1. La autora recuerda además que de acuerdo al art. 149 de la misma ley, el Ministerio Público es un “órgano auxiliar de la administración de justicia”.

[238] Para ser Fiscal General se exigen los mismos requisitos que para ser magistrado (LO: art. 23).

[239] El Fiscal General debe presentar anualmente una memoria anual ante la Corte Plena (LO: art. 25 lit. i).

[240] Sobre el caso cubano: De la Cruz Ochoa, R., Informe por Cuba, VV.AA., Las Reformas Procesales Penales en América Latina cit., pp. 325-372.

[241] Constitución de la República, de 10 de abril de 2019; Ley del Proceso Penal, 143/2021; Ley Orgánica 160/2022, de 14 de diciembre de 2022. Esta ley sustituyó a la Ley 83, de 11 de julio de 1997, que era anterior a la nueva Constitución

[242] Constitución Política de la República de Cuba de 15 de febrero de 1976, arts. 75 lit. n, 129 y 130.

[243] Título VI (“Estructura del Estado”), en su capítulo VI (“Fiscalía General de la República”), arts. 156 a 159.

[244] La LO establece que la Fiscalía General debe rendir cuentas ante el Presidente de la República y también ante la Asamblea Nacional del Poder Popular (arts. 110 a 112).

[245] Órgano colegiado designado por la Asamblea Nacional del Poder Popular.

[246] Sobre el sistema español v.: Roig Bustos, L., “Por un Fiscal del Estado de designación parlamentaria” cit., pp. 23-26; Armenta Deu, T., Lecciones de Derecho Procesal Penal, 3ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 82-85; Fernández Aparicio, J. M., “El Ministerio Fiscal Español y su relación con el Poder Legislativo., Revista de derecho (Valdivia), 20(1), 2007, pp. 107-122; Montero Aroca, J., Gómez Colomer, J. L., Montón Redondo, A. y Barona Vilar, S., Derecho Jurisdiccional, t. I, 16ª ed., tirant lo blanch, Barcelona, 2008, pp. 204-212 y t. III, 16ª ed., tirant lo blanch, Barcelona, 2008, pp. 64-67; Ramos Méndez, F., Enjuiciamiento criminal. Décima lectura constitucional, Atelier Libros Jurídicos, Barcelona, 2011, pp. 120-121; Nieva Fenoll, J., Derecho Procesal I. Introducción, Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 210-217;Montero Catena, V. y Cortés Domínguez, V., Introducción al Derecho Procesal, 8ª ed., tirant lo Blanch, Valencia, 2015, pp. 175-188; Calaza López, S., “Personal colaborador con la Administración de Justicia”, en Asencio Mellado, J. M. (Director), Introducción al Derecho Procesal, tirant lo blanch, Valencia, 2019, pp. 131-138; Pastor, J. M., El ministerio público y el proceso penal en Europa cit., pp. 17-43; Piva Torres, G. E. (coordinador), Ruiz Carrero, W. de J., Lattuf Rodríguez, W. de J., La Investigación del Delito en el Derecho Penal Español, Bosch Ed., 2021, pp. 37-42.

[247] Ley 50/1981, de 30 de diciembre (“Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal”), con varias modificaciones posteriores; entre ellas la ley 24/2007, de 9 de octubre, que introdujo varias soluciones tendientes a conferir al órgano mayor autonomía. En adelante también lo referimos como “EOMF”.

[248] Ley de Enjuiciamiento Criminal aprobada por Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, sucesivamente reformada.

[249] El ministerio público español representó, en sus orígenes, los intereses y asuntos del Rey. Desde el Reglamento provisional para la Administración de Justicia de 1835 se estructuró como una organización sólida, y desde 1886 dejó de defender los intereses del Fisco.

[250] Constitución Española, publicada el 29 de diciembre de 1978.

[251] Montero Catena, V. y Cortés Domínguez, V., Introducción al Derecho Procesal cit., p. 175.

[252] El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del Poder Judicial (Constitución: art. 122 num. 2).

[253] Por ejemplo: Roig Bustos, L., “Por un Fiscal del Estado de designación parlamentaria” cit., p. 23.

[254] V., p. ej.: Montero Aroca (Montero Aroca, J., Gómez Colomer, J. L., Montón Redondo, A. y Barona Vilar, S., Derecho Jurisdiccional, t. I cit., p. 211); Nieva Fenoll, J., Derecho Procesal I. Introducción cit., p. 210; Montero Catena, V. y Cortés Domínguez, V., Introducción al Derecho Procesal cit., p. 177; Pastor, J. M., El Ministerio Público y el proceso penal en Europa cit., p. 23.

[255] Montero Catena, V. y Cortés Domínguez, V., Introducción al Derecho Procesal cit., p. 175; Pastor, José Martín, El ministerio público y el proceso penal en Europa cit., pp. 21-22.

[256] Montero Catena, V. y Cortés Domínguez, V., Introducción al Derecho Procesal cit., pp. 177-178; Pastor, J. M., El ministerio público y el proceso penal en Europa cit., pp. 23-28.

[257] V., ampliamente, sobre la posición institucional del Ministerio Fiscal y sus vínculos con el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo: Pastor, J. M., El ministerio público y el proceso penal en Europa cit., pp. 17-34.

[258] ILANUD, El ministerio público en América Latina desde la perspectiva del derecho procesal penal moderno, San José, 1991, p. 45.

[259] Leone, para referir a este principio, habla de “impersonalidad del ministerio público” (Tratado de Derecho Procesal Penal, t. I, trad. por S. Sentís Melendo, EJEA, Bs. As., 1963, p. 426).

[260] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 328-329.

[261] En este sentido, y sobre otros problemas v.: Guarneri, J., Las partes en el proceso penal, trad. por C. Bernaldo de Quirós, Ed. José M. Cajica Jr., Puebla, 1952, p. 200. El autor advierte, sobretodo, acerca de los problemas de este sistema cuando el ministerio público depende del Poder Ejecutivo, y se utiliza el poder de sustituir al fiscal del caso para buscar otro, “menos sordo e impermeable a los deseos de arriba” (p. cit., nota al pie 66).

[262] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 329.

[263] Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., pp. 330-331.

[264] Es que, como se ha señalado, en las decisiones de oportunidad el problema no es tanto de derecho sino de utilidad de la imposición de una sanción (Roxin, C., “Posición jurídica y tareas futuras del ministerio público” cit., p. 46).

[265] Roxin, C., “Posición jurídica y tareas futuras del ministerio público” cit., p. 44.

[266] Roxin, C., “Posición jurídica y tareas futuras del ministerio público” cit., pp. 42 y ss.

[267] Duce, M. y Riego, C., Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina cit., pp. 68-69.

[268] Estos principios ya regían en la LO anterior (ley 24.946), aunque con algunas insuficiencias. V.: Maier, Julio B. J., Derecho Procesal Penal, t. II cit., p. 350.

[269] Es un órgano colegiado con distintas funciones de asesoramiento (LO: arts. 15 y 16). Sobre el sistema y las instrucciones dictadas v.: Ministerio Público Fiscal, Las instrucciones generales de política criminal del Ministerio Público Fiscal Estudio preliminar y Digesto, 2022, https://www.mpf.gob.ar/wp-content/uploads/2022/04/FiscPolCrim-Las-instrucciones-generales-de-pol%C3%ADtica-criminal-del-MPF.pdf(descargado 23-02-2023). Sobre las instrucciones generales en Argentina v.: Macedo Maggi, F. y González Rossi, M., “Estudio sobre el instrumento de las instrucciones generales”, RUDP, 1-2/2021, pp. 68-69.

[270] Hairabedián, M., Informe nacional por Argentina, p. 3.

[271] Arenhart, S. Cruz, Informe nacional por Brasil, pp. 4-5.

[272] del Río Ferretti, C., Informe nacional por Chile, p. 3.

[273] Sobre las instrucciones generales en el caso chileno v.: Macedo Maggi, F. y González Rossi, M., “Estudio sobre el instrumento de las instrucciones generales” cit., pp. 69-70.

[274] Carocca Pérez, Á., Manual El nuevo sistema procesal penal cit., p. 21; Horvitz Lennon, M. I. y López Masle, J., Derecho Procesal Penal chileno, t. I cit., p. 140.

[275] del Río Ferretti, C., Informe nacional por Chile, p. 3.

[276] ILANUD, El ministerio público en América Latina desde la perspectiva del derecho procesal penal moderno cit., p. 39.

[277] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 10.

[278] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 11. Los autores recuerdan la Directiva 1 de 2015, que establece que las instrucciones están encaminadas a orientar en forma igualitaria el ejercicio de la acción penal.

Sobre las instrucciones generales en el caso colombiano v.: Macedo Maggi, F. y González Rossi, M., “Estudio sobre el instrumento de las instrucciones generales” cit., pp. 71-74.

[279] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 12.

[280] Bustamante Rúa, M., Ramírez Carvajal, D. M. y Marín Tapiero, J. I., Informe nacional por Colombia, p. 12.

[281] La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia 317-22, de 18 de marzo, ha señalado que mediante la vigencia de estos principios “(…) se garantiza una coherencia en la forma en que sus funcionarios actúan, ya que lo hacen por delegación y dependencia del Fiscal General (numeral 15 de la Ley Orgánica del Ministerio Público), y es precisamente por ese mandato que los fiscales para intervenir válidamente en una causa, les basta su comparecencia (…)” (citada por Quirós Vaglio, K., Informe nacional por Costa Rica, p. 6).

[282] Se ha dicho que esta es una excepción al principio de jerarquía (sentencia 121-2020, de 30 de enero, del Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José citada por Quirós Vaglio, K., Informe nacional por Costa Rica, p. 7).

[283] Por ejemplo en 2017 elaboró un conjunto de instrucciones en el documento denominado “Política de Persecución Fiscal” (Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, p. 5).

[284] Martínez Osorio, M. A., bajo la coordinación de Montecino, M., Informe nacional por El Salvador, p. 5. El informante indica que la no aplicación de la instrucción por razones de legalidad sería un supuesto de colisión de deberes en el que se aplicaría supletoriamente el Código Penal al eventual procedimiento disciplinario.

[285] Armenta Deu, T., Lecciones de Derecho Procesal Penal cit., pp. 82-83; Montero Aroca, J., Gómez Colomer, J. L., Montón Redondo, A. y Barona Vilar, S., Derecho Jurisdiccional, t. I cit., pp. 209; Nieva Fenoll, J., Derecho Procesal I. Introducción cit., pp. 212-213; Montero Catena, V. y Cortés Domínguez, V., Introducción al Derecho Procesal cit., pp. 183-184; Calaza López, S., “Personal colaborador con la Administración de Justicia” cit., p. 136; Pastor, J. M., El Ministerio Público y el proceso penal en Europa cit., pp. 36-40.

[286] Son órganos colegiados que elaboran criterios para unificar la actuación de los fiscales en todo el territorio.

[287] Sobre las instrucciones generales en el caso español v.: Macedo Maggi, F. y González Rossi, M., “Estudio sobre el instrumento de las instrucciones generales” cit., pp. 74-75.

[288] Delgado, C., Informe nacional por Perú, p. 4.

[289] Delgado, C., Informe nacional por Perú, pp. 4-5.

[290] Sentencia en expediente Nº 6204-2006-PHC/TC, Loreto, 09-08-2006, citada por Macedo Maggi, F. y González Rossi, M., “Estudio sobre el instrumento de las instrucciones generales” cit., pp. 70-71.

[291] Pero no puede objetarse una decisión emitida en vía jerárquica ni las directivas, órdenes o instrucciones emitidas por el Procurador General, salvo que se fundamenten en razones de legalidad.

[292] Sobre las instrucciones generales en Uruguay v.: Macedo Maggi, F. y González Rossi, M., “Estudio sobre el instrumento de las instrucciones generales” cit., pp. 75-85; Secco Blanc, L., El nuevo CPP. Las instrucciones generales y otras reflexiones de Derecho comparado, FCU, Mdeo., 2018.

[293] La ley dice que estas instrucciones generales son “directrices de actuación destinadas al mejor funcionamiento del servicio y al cumplimiento de sus cometidos en todas las áreas de competencia de la Fiscalía General de la Nación y en particular en las tareas de investigación de los hechos punibles y su adecuada priorización, ejercicio de la acción penal, protección de víctimas y testigos, restitución de derechos vulnerados de niñas, niños y adolescentes y en todas las acciones tendientes a evitar la violencia basada en género” (LO: 15).

Gabriel Valentin

Profesor de Derecho Procesal en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.

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